El sistema portuario argentino: antecedente histórico y situación actual

Por Miguel Garelli*

El gobierno menemista (con la Dupla Cavallo-Dromi como Unidad Ejecutora) a través de sus famosos decretos de Desregulación Económica del año 1991, fue el que produjo la drástica transformación de nuestro sistema portuario, al igual que lo hizo con el ferrocarril, la marina mercante, los servicios públicos esenciales, hasta ese momento en manos de Empresas del Estado. 

De una organización nacional de los puertos, gobernada en forma centralizada por la Administración General de Puertos, de la que dependían todos los puertos marítimos y fluviales, luego del dictado de la Ley Nacional de Puertos N°24093, en el año 1992  y de la  disolución de esta Empresa del Estado, también en 1992, mediante decreto 817/92, el sistema nacional centralizado se atomiza en múltiples organizaciones provinciales. 

En simultáneo, el gobierno de Menem, genera el marco legal para la construcción y operación de puertos privados, vinculados en los hechos a las empresas internacionales del comercio de granos y subproductos, con una concentración llamativa en las riberas del Paraná, como puntos de salida del comercio exterior de la producción agrícola. En el dibujo siguiente se aprecia la distribución actual de las terminales portuarias en la zona denominada Rosafé.

Fuente: Cámara Puertos Privados Comerciales

El sistema portuario argentino relacionado con las exportaciones agroindustriales, se complementa con los puertos marítimos de la Provincia de Buenos Aires de Necochea- Quequén y Bahía Blanca, de mayor calado admisible que los del Paraná, y donde también se permitió la construcción de puertos privados, operados por las mismas firmas que en la Hidrovía Paraná-Paraguay.

En este rubro de la economía es importante recordar que, al mismo tiempo que se produce la reforma de la administración portuaria, se concreta la eliminación de la Junta Nacional de Granos y  la Junta Nacional de Carnes, que concentraban el comercio exterior de ambos productos. Una combinación perfecta que no dejó un solo hilo sin atar. Puertos y comercio exterior en manos de las multinacionales agroexportadoras.  

La vía navegable

Por la particularidad de las exportaciones argentinas, constituidas básicamente por comodities agrícolas y mineras, caracterizados por grandes volúmenes de carga que se transportan a grandes distancias por el modo marítimo, el otro componente del sistema, de imprescindible eficiencia, es la disponibilidad de una vía navegable confiable para la salida de la producción. De esa manera, la Hidrovía Paraná-Paraguay y su salida al Río de la Plata, es la columna vertebral del comercio exterior de comodities. 

La Hidrovía Paraguay-Paraná recibe el nombre de los dos grandes ríos navegables que la conforman, constituyendo, junto al río de la Plata, la gran “autopista” navegable por la que sale hacia el comercio exterior el 75 % de la producción exportable de la Argentina, constituida fundamentalmente por productos agroindustriales (granos y derivados como aceite y harinas) y minerales. Por sus características geográficas, corresponde mencionar que la profundidad admisible de la Hidrovía es variable según la zona, permitiendo la operación de buques de hasta 34 pies hasta la zona de Puerto Rosario y  de 25 pies hasta Puerto Santa Fe. De ese punto hacia el norte el calado garantizado es de 10 pies, por lo que es navegado fundamentalmente por trenes de barcazas para ese tipo de cargas.

Además, esas profundidades no son naturales, alcanzándose esos valores de calado admisible, mediante tareas de dragado permanente, que es necesario realizar por el aporte constante de sedimentos que el Río Bermejo descarga, aguas arriba,  en el sistema navegable.

Esas mercaderías se transportan a granel, por lo que utilizan grandes barcos graneleros - bulk carriers -  de los  tipos Handymax y Panamax, estos últimos con esloras promedio de 250 metros y máxima de 294 metros, manga máxima de 32,30 metros y calado máximo de 12,20 metros (40 pies).(1)

Limitantes del comercio exterior por la condiciones operativas de la Hidrovía.

El tipo de buque mencionado y los calados admisibles por la Hidrovía, generan condiciones operativas restrictivas al transporte marítimo del tipo de mercadería citado, debido a que los buques no pueden ser cargados a su máxima capacidad, obligando a operaciones de completamiento en otros puertos que admiten  mayores calados. Esa actividad es desarrollada en puertos de la costa marítima brasileña (Paranagua) o en el litoral marítimo bonaerense, en los Puertos Quequén y Bahía Blanca, aumentando el costo unitario del valor del transporte en este último caso. 

La Concesión de la Hidrovía Paraná-Paraguay

En forma contemporánea con la reforma portuaria, en los años noventa se produce la desactivación paulatina de la Dirección Nacional de Vías Navegables, repartición del estado encargada del mantenimiento de las profundidades de los puertos y canales. Ante esta situación, en el caso de la Hidrovía, se decide contratar su mantenimiento mediante el sistema de Concesión de Obra Pública por Peaje, lo que se concreta en el año 1995.  

La concesionaria seleccionada para el dragado y balizamiento de la vía navegable, que continúa en la actualidad y cuyo contrato vence en abril de 2021, es Hidrovía SA, UTE formada por Jan de Nul, empresa belga de dragado de primer nivel y EMEPA, empresa argentina que realiza las tareas de balizamiento. El presidente de EMEPA es Gabriel Romero, uno de los "arrepentidos de la causa cuadernos de Bonadío- Stornelli, convirtiéndose en acusador de CFK.

El Canal Magdalena vs. El Canal Punta Indio

Esta cuestión, presentada hoy como una controversia, hace referencia a las dos alternativas para transitar el último tramo de la Hidrovía, ya en la zona correspondiente al Río de la Plata. Ese tramo final, se transita en la actualidad por el canal Punta Indio, que en su tramo externo se recuesta sobre la costa uruguaya del Río de la Plata. Una porción de ese canal, hasta el Km.239,  se encuentra incluida en las tareas de mantenimiento de la Concesión de la Hidrovía, cuyo contrato vence a fines de abril de este año. 

La otra alternativa de salida a las aguas profundas del océano es el Canal Magdalena, que a partir del punto denomino El Codillo, se recuesta sobre la costa bonaerense del Río de la Plata y que beneficiaría sobre todo al Puerto La Plata.

Pero esta alternativa, por el momento, es potencial y no real, dado que el Canal Magdalena posee en la actualidad una profundidad natural de 15 pies, por lo que para ser utilizado en el comercio internacional requiere un dragado de apertura que lo lleve, como mínimo, a una profundidad  de 34 pies, para igualar la capacidad de tráfico del Canal Punta Indio. Esa obra de construcción del canal requiere una inversión del orden de los 250 millones de dólares en su primera etapa a 36 pies (Fuente Boletín Centro Naval N°848, mayo 2018) y un tiempo de concreción de tres años (proceso licitatorio + ejecución de obra).   

Figura: Fuente Agrolink

Al respecto, el gobierno nacional creó a principios del corriente mes de febrero la Unidad Ejecutora Especial Temporaria “Canal Magdalena” con el objeto de asistir y asesorar en el llamado, adjudicación y firma de un contrato de licitación pública nacional e internacional para la ejecución de tareas de dragado de apertura, señalización y mantenimiento del sistema de esa vía navegable. (Resolución 33/2021 del Ministerio de Transporte). 

Algunas Ventajas del Canal Magdalena: 

- permitiría una salida directa hacia el litoral marítimo argentino con una menor longitud que la alternativa Punta Indio, acortando los tiempos y distancias de navegación hacia los puertos de Quequén y Bahía Blanca, utilizados en el completamiento de buques graneleros para los productos agroindustriales.

- Descongestionaría el canal Punta Indio, con beneficio para las cargas argentinas que operan con los puertos del litoral fluvial y provienen o se dirigen hacia puertos de Brasil, Lejano Oriente y Europa.

- En sucesivas etapas de ejecución podría profundizarse a valores compatibles con la tendencia mundial del tráfico de buques portacontenedores, de acuerdo a los nuevos parámetros internacionales establecidos por la ampliación del Canal de Panamá, del orden de los 45/47  pies. 

Algunas dudas respecto a la alternativa Magdalena:

- Desconozco si se han hecho los estudios de factibilidad con el detalle necesario para determinar la tasa de sedimentación anual, dado que sin duda requerirá un dragado permanente para mantener sus condiciones operativas. Este valor es determinante para calcular el costo del dragado de mantenimiento y el precio que  deberá ser abonado como peaje por los usuarios del canal, el cual a su vez incidirá en el costo unitario del transporte por esta vía. Como lo será también un análisis del porcentaje de captación del total del tráfico actual de la Hidrovía por el Canal Magdalena funcionando. 

- La obra de apertura del Canal Magdalena requiere la aprobación de la Comisión Administradora del Rio de la Plata, ente binacional argentino uruguayo. Desconozco si ese trámite está concluido y la aprobación uruguaya está concedida, a una profundidad mayor de 36 pies (11 metros).

Cuestión final

Entre el anuncio del Presidente Fernández del 28 de agosto de 2020 donde se comunicó la creación de la “Administradora Federal de la Hidrovía – Sociedad del Estado”, conformada por el 51% del Estado y 49% de las provincias, con el objetivo de administrar la vía navegable y resolver los procesos licitatorios que atiendan a su mantenimiento  y el Decreto 949/20 del mes de noviembre ppdo,  que le permite al Ministerio de Transporte de la Nación, en forma exclusiva, llamar a una licitación para adjudicar su dragado, balizamiento y mantenimiento, pasó algo que nadie sabe precisar con claridad. Son muchas la versiones, desde presiones del sector agroindustrial cerealero, hasta tensiones políticas dentro de la coalición de gobierno, como también intereses provinciales legítimos. Quizás el pedido de informe al Senado presentado por el Senador Taiana contribuya a esclarecer esta cuestión.

Por otra parte, el contrabando y la evasión de impuestos de la que se habla últimamente en relación al comercio exterior por la Hidrovía, es una cuestión independiente de la necesidad del mantenimiento de las condiciones de navegabilidad de la misma (dragado y balizamiento). Si el contrato de la Concesión actual vence próximamente, es imperioso licitar dichos trabajos y formalizar un nuevo contrato, que seguirá siendo solventado por un sistema de peaje, dado que la sedimentación es un proceso natural que no se detiene. En esta decisión es importante analizar cuidadosamente el plazo de una nueva Concesión, dado que si se concreta la construcción del Canal Magdalena, la ecuación económica de la Concesión puede variar sustancialmente al generarse dos alternativas de circulación.

No creo que en lo inmediato el Estado esté en condiciones técnicas de asumir la ejecución de la obra por administración con medios propios, fundamentalmente por la carencia del equipamiento de dragado requerido, en cantidad necesaria y suficiente.

Además, el tráfico por la traza actual de la Hidrovía con la alternativa de salida oceánica a través del canal Punta Indio, deberá mantenerse por los próximos años, aunque se tome ya la decisión de construir la alternativa del Canal Magdalena, debido a que la licitación y materialización de la obra demandará al menos tres años de ejecución.

La cuestión del contrabando y la consiguiente evasión de impuestos y retenciones sobre las exportaciones, se encuentra vinculada más bien a un correcto desempeño de las funciones de la Aduana Argentina y de la Prefectura Naval Argentina, los dos entes directamente responsables de los controles de las cargas y de los movimientos de los buques que transitan por la Hidrovía. El comercio por la hidrovía, caracterizado por un puñado de empresas exportadoras, que movilizan grandes volúmenes por embarque en pocas unidades de transporte (4.000 a 5.000 buques por año), por una vía restringida y acotada de circulación, no parece constituir una cuestión difícil de controlar. Es más bien una decisión política.  

(1) Habría que analizar si ese tipo de buque (Panamax), para ese tipo de tráfico (graneles), ha modificado su tendencia mundial con la ampliación del Canal de Panamá inaugurada en junio de 2016 (buques Neopanamax).

*Ingeniero cilvil por la Universidad Nacional del Sur