El programa nuclear israelí: historia de una capacidad construida en la opacidad

Publicado originalmente en Noticias PIA

I. El secreto más público del mundo

Existe una paradoja muy chocante en el núcleo del régimen internacional de no proliferación nuclear: el Estado que más ha instrumentalizado dicho régimen como herramienta de presión sobre sus adversarios regionales es, al mismo tiempo, el único que nunca se ha adherido al Tratado de No Proliferación (TNP) y que ha construido, mantenido y desarrollado un arsenal nuclear al margen de cualquier mecanismo internacional de verificación. Ese Estado es Israel.

La capacidad nuclear israelí es, en palabras del investigador Avner Cohen, “el secreto peor guardado del mundo”. La existencia del arsenal nuclear israelí es reconocida en la práctica por todos los actores relevantes del sistema internacional, citada en informes gubernamentales, documentada por centros de análisis estratégico y debatida en organismos multilaterales; y, sin embargo, ningún gobierno occidental ha exigido a Israel las mismas condiciones de transparencia y sometimiento a controles internacionales que reclama a Irán, Corea del Norte o cualquier otro Estado.

Analizaremos en este artículo el desarrollo histórico del programa nuclear israelí. Confrontando la narrativa heroica de supervivencia estatal propia del Estado judío y sus militantes, sino como el estudio de un caso de discrecionalidad selectiva del orden nuclear internacional, la cooptación de mecanismos de control y la construcción deliberada de una exención de facto a las normas globales de no proliferación: o sea como el “realismo” del poder opera sobre las “normas”.

El análisis se organiza cronológicamente, identificando las fases técnicas, políticas y diplomáticas que condujeron desde la creación de la Comisión de Energía Atómica en 1952 hasta la actual postura de disuasión extendida.

II. Los fundamentos del programa (1952-1956)

El 13 de junio de 1952, el gobierno de David Ben-Gurión creó la Comisión de Energía Atómica de Israel (IAEC en inglés) y designó a Ernst David Bergman como su primer director. Esta decisión no fue una medida técnica secundaria o académica: implicó integrar el desarrollo nuclear en la propia estructura del Estado y colocarlo bajo tutela directa del liderazgo político, sustraído de cualquier control parlamentario o público significativo. Bergman, contribuyó a la fundación de la rama científica de la Haganá, jefe del departamento de ciencia de las FDI en agosto de 1948; un halcón clave para la industria armamentística y la industria nuclear, aliado a Ben Gurion confrontó a otros dirigentes de tendencia más pacifista en lo que hace al uso de la energía nuclear.

La decisión fundacional de Ben-Gurión debe interpretarse en el contexto de la experiencia de la Segunda Guerra Mundial y de la primera guerra árabe-israelí de 1948. La “percepción de una amenaza existencial permanente” constituyó la narrativa legitimadora del programa. Sin embargo, resulta necesario distinguir entre la dimensión retórica de dicha amenaza y las decisiones concretas de acumulación de poder que se adoptaron bajo su amparo. El programa nuclear no fue diseñado exclusivamente como un escudo defensivo, sino como un instrumento de proyección de poder en un entorno regional en el que Israel aspiraba a consolidar una posición hegemónica irreversible.

En este sentido debería ser pensada la constitución ideológica, el “mito” fundacional de “estado judío”: un estado creado de cero en una región poblada por pueblos de otro origen y cultura avanzada distinta. Hecho en forma agresiva y rechazado en forma agresiva. Un estado cuyos límites son por definición indefinidos, cuyo mito para algunos lo extiende hasta una “donación” de Dios a Habraham, o un gran y extenso reino de Salomón. Un estado (que desde una perspectiva realista) pretende lograr “seguridad” a través de una preparación militar superior a sus vecinos, y cuya “frontera geopolítica” debe extenderse más allá de sus fronteras internacionales en el papel. Y aquí entra de lleno la cuestión nuclear.

En 1955, Israel se incorporó al programa estadounidense “Átomos para la Paz”, impulsado por la administración Eisenhower como mecanismo para difundir el uso civil de la energía nuclear bajo supervisión internacional. A través de este acuerdo, Israel obtuvo un reactor de investigación en Nahal Soreq, instalación sometida a controles internacionales que limitaban estrictamente cualquier derivación hacia aplicaciones militares. Este reactor permitió la formación inicial de personal especializado, la adquisición de experiencia operativa y el establecimiento de redes técnicas internacionales que serían capitalizadas en la fase siguiente del programa.

III. Apoyo externo y el desarrollo de Dimona. El acuerdo de Sèvres y sus consecuencias estratégicas

La crisis de Suez de 1956 (intento de las antiguas potencias coloniales aliadas con Israel de mantener bajo su control, el canal de Suez contra su nacionbalización por los egipcios) resultó determinante para la trayectoria del programa nuclear israelí. La alianza táctica entre Israel, Francia y el Reino Unido contra Egipto, pese a terminar en un fracaso político ante la presión de las superpotencias, dio pie a una confluencia estratégica duradera entre París y Jerusalén. Francia, que en aquel momento desarrollaba aceleradamente su propio programa nuclear, encontró en Israel un socio útil.

En 1957, mediante negociaciones conducidas por Simón Peres (entonces director general del Ministerio de Defensa israelí) se formalizó un acuerdo secreto mediante el cual Francia se comprometía a proporcionar un reactor nuclear de agua pesada de entre 24 y 26 MW, junto con asistencia técnica continuada y apoyo en el ciclo completo del combustible nuclear. La cooperación fue deliberadamente mantenida fuera de los canales diplomáticos normales y de los mecanismos de salvaguardia del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), recién surgido y aún no muy desarrollado.

El reactor acordado era técnicamente distinto al de Nahal Soreq: su diseño de agua pesada con uranio natural, al margen de opciones de enriquecimiento, lo colocaba en una trayectoria optimizada para la producción de plutonio de calidad militar a partir del combustible irradiado. Lo que lo hacía “políticamente” muy diferente. La cooperación francesa incluyó, además del reactor en sí, el diseño y la construcción de una planta de reprocesamiento de combustible irradiado, elemento fundamental para la separación química del plutonio producido. Assi Israel obtenía una gran victoria estratégica en su camino a constituirse en potencia nuclear.

IV. La infraestructura de un arsenal clandestino

Las obras en el complejo de Dimona, situado en el desierto del Néguev, comenzaron en 1958 bajo estricto control militar. La instalación fue presentada públicamente, en los escasos momentos en que se hizo referencia a ella, como un “centro de investigación textil” o, posteriormente, como un “reactor de investigación” de carácter civil. La arquitectura de compartimentación, la restricción de accesos y el control informativo riguroso configuraron desde el inicio un modelo de ocultamiento sistemático que habría de caracterizar todo el programa.

El suministro de agua pesada, componente esencial para el moderador del reactor, se obtuvo a través de Noruega, en operaciones que, si bien no eran ilegales bajo el derecho internacional de la época, fueron intencionalmente estructuradas para evitar cualquier vínculo público con el programa militar israelí. El patrón de obtención de materiales y tecnología a través de canales paralelos a los mecanismos de supervisión internacional constituye uno de los rasgos más significativos del desarrollo del programa.

En 1960, la inteligencia estadounidense detectó mediante fotografías aéreas la existencia de la instalación de Dimona. Israel respondió con la “narrativa” de un “proyecto de investigación pacífico”, pero la CIA señaló la existencia de una planta de reprocesamiento, lo que indicaba inequívocamente la orientación militar del programa. La detección, sin embargo, no derivó en sanciones ni en presiones efectivas; derivó en negociaciones diplomáticas sin consecuencias. Israel lograba así violar y superar sin consecuencias el orden internacional.

V. Las ‘inspecciones’ de Kennedy y el modelo de engaño institucionalizado

La administración Kennedy, consciente de las implicaciones del programa israelí para su política de no proliferación, exigió en 1961 inspecciones periódicas del complejo de Dimona. Estas visitas se realizaron entre 1961 y 1969 y constituyen uno de los episodios más instructivos de cómo un Estado puede instrumentalizar los mecanismos de verificación internacional para neutralizarlos.

Las inspecciones nunca fueron realizadas por el OIEA ni respondieron a protocolos internacionales estandarizados: fueron negociadas bilateralmente entre EEUU e Israel. El gobierno judío impuso condiciones de acceso diseñadas para garantizar la indetectabilidad de las actividades sensibles. Los inspectores recibían notificación previa, seguían itinerarios definidos por las autoridades israelíes y tenían acceso restringido a determinadas áreas del complejo. Las zonas de almacenamiento de material irradiado, las instalaciones de reprocesamiento y las áreas operativas de mayor sensibilidad permanecieron sistemáticamente fuera del alcance de cualquier verificación.

Mientras montaba este teatro para la opinión pública internacional. Israel aseguraba el suministro de materiales clave mediante otros canales. Y allí Argentina entró en juego (en ese entonces un país de vanguardia en el tema nuclear). Entre 1963 y 1965, se llevó a cabo la adquisición de óxido de uranio (“yellow cake”) procedente del país sudamericano, en cantidades estimadas entre 80 y 100 toneladas métricas, suficientes para garantizar la continuidad del programa durante años. Durante este mismo período, el reactor de Dimona operó de forma estable e incorporó la planta de reprocesamiento para la separación química del plutonio, consolidando una capacidad de producción estimada en una o dos armas nucleares anuales.

La Guerra de los Seis Días de 1967 marcó un hito en la evolución del programa. Documentos desclasificados posteriores sugieren que Israel habría considerado la utilización de sus primeros dispositivos nucleares en caso de percibir una derrota militar inminente, una postura que los analistas estratégicos denominaron posteriormente “opción Sansón”. Tras la guerra, con la consolidación territorial israelí y la madurez técnica del programa, las estimaciones de inteligencia indicaban que Israel disponía de material fisible suficiente para construir dispositivos nucleares operativos. En este periodo ya podemos hablar de la existencia de la “Doctrina nuclear israelí”.

VI. El acuerdo Nixon-Meir y la “excepcionalidad” israelí

El año 1969 representa el momento fundacional de la arquitectura política que sostiene hasta hoy la anomalía del programa nuclear israelí en el sistema internacional. En septiembre de ese año, durante la visita de la primera ministra israelí Golda Meir a Washington, fue Richard Nixon con quien se alcanzó un entendimiento informal: Estados Unidos aceptaría la situación existente (es decir, la posesión de facto de armas nucleares por parte de Israel) sin exigir su declaración pública, sin requerir la adhesión al TNP y sin imponer inspecciones del OIEA sobre las instalaciones de Dimona.

A cambio, Israel se comprometía a no realizar ensayos nucleares (que habrían hecho imposible la negación plausible) y a no hacer declaraciones públicas sobre su capacidad nuclear. Nacía así la política de “ambigüedad nuclear” o Amimút (en hebreo: opacidad), definida por la fórmula “Israel no será el primer Estado en introducir armas nucleares en Oriente Medio”. Esta formulación, estudiada por el especialista Avner Cohen como un ejercicio de ingeniería semántica, redefine el término “introducir” de forma que significa no el despliegue o la posesión, sino el anuncio público o el uso efectivo. Una definición que debería dar por tierra cualquier ilusión “idealista” en Relaciones Internacionales.

El acuerdo Nixon-Meir fue, en sentido estricto, una decisión unilateral de la potencia hegemónica de excluir a un aliado específico de las obligaciones del régimen internacional de no proliferación que ella misma contribuía a construir. Esta decisión sentó un precedente de selectividad estructural en la aplicación del TNP que ha erosionado sistemáticamente la legitimidad del régimen y ha alimentado los incentivos de otros actores para desarrollar capacidades nucleares propias. Debemos señalar que el contexto del mundo de la época Israel era el aliado fundamental de occidente en la región, mientras Siria, Iraq, Egipto, Libia, Argelia, aparecían vinculados a la URSS. Mientras que el tema palestino era de una rispidez imposible de superar para el resto d ellos estados árabes. En esa época Irán era la potencia más afín a EEUU e Israel de la región.

VII. Consolidación y modernización del arsenal

Desde 1969, el complejo de Dimona ha operado de forma ininterrumpida durante más de cinco décadas sin ningún tipo de supervisión internacional. Las estimaciones del arsenal israelí han variado a lo largo del tiempo y continúan siendo inciertas por definición, dado el hermetismo absoluto del programa. El Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) sitúa el arsenal actual en aproximadamente 90 ojivas nucleares, aunque algunas fuentes académicas y algunos analistas de inteligencia han manejado cifras que oscilan entre 200 y 400 dispositivos.

Los vectores de lanzamiento conocidos o razonablemente estimados incluyen el misil balístico Jericó 2, con un alcance de aproximadamente 1.500 kilómetros, y el Jericó 3, con capacidad intercontinental estimada de hasta 4.800-6.500 kilómetros, lo que otorgaría a Israel una capacidad que se extiende más allá de la región de Oriente Medio. A estos vectores terrestres se añaden capacidades de despliegue aéreo mediante cazabombarderos de largo alcance (La Fuerza Aérea Israelí dispone de cazas como los F-15I y F-16I, que han sido identificados por expertos como plataformas capaces de transportar y lanzar bombas nucleares tácticas o estratégicas). y, presumiblemente, una capacidad submarina basada en submarinos de propulsión convencional de la clase Dolphin de fabricación alemana provistos de tubos de lanzamiento que han sido modificados para lanzar misiles de crucero (como el Popeye Turbo) equipados con ojivas nucleares. Israel dispone de la “triada nuclear” (misiles, aviones, submarinos).

Las imágenes satelitales comerciales de los años 2021-2024 han revelado obras de construcción significativas en el emplazamiento del Centro de Investigación Nuclear del Negev (NNRC), cuya finalidad no ha sido declarada. Algunos analistas sugieren la posibilidad de modernización de las instalaciones de reprocesamiento o de expansión de la capacidad de producción de material fisible, lo que podría implicar incrementos en el tamaño del arsenal.

VIII. La “anomalía” nuclear israelí

El análisis histórico del programa nuclear israelí revela un patrón de comportamiento que desafía las premisas del régimen internacional de no proliferación en sus fundamentos normativos. Israel no simplemente “escapó” al TNP por una coincidencia temporal afortunada; construyó activa y deliberadamente una arquitectura de evasión que utilizó los mecanismos institucionales del régimen (el programa “Átomos para la Paz”, las visitas de inspección, los canales diplomáticos bilaterales) como instrumentos de encubrimiento y de neutralización de la presión internacional.

Esta estrategia fue posible porque encontró en Estados Unidos un actor dispuesto a tolerar y eventualmente sostener políticamente la anomalía israelí, el acompañamiento en diferentes momentos de Francia, Alemania, Inglaterra, Sudáfrica, e inclusive Argentina. Pero EEUU es el actor clave. La decisión de Nixon en 1969 no fue un error de cálculo ni una excepción puntual; fue la consolidación de una jerarquía implícita en el sistema de no proliferación que distingue entre aliados estratégicos y adversarios potenciales, aplicando las normas de forma selectiva en función de los intereses geopolíticos de las potencias dominantes. Por eso Israel puede destruir instalaciones de países vecinos y la “comunidad internacional” sancionar y perseguir a quienes inician programas nucleares hipotéticamente de proyección militar. Israel destruyo instalaciones iraquíes, sirias y hoy está en una guerra con Irán. Esto solo es posible por el respaldo de los EEUU.

Esta selectividad tiene consecuencias sistémicas. Los actores que son objeto de presión bajo el régimen de no proliferación (Irán en primer lugar) pueden señalar legítimamente la contradicción entre las exigencias que se les imponen y la tolerancia extendida al programa israelí. La exigencia de que Irán se someta a inspecciones del OIEA y cumpla con el TNP, formulada en parte de Estados Unidos, que tolera desde hace décadas el arsenal nuclear israelí al margen de cualquier control, no puede sino percibirse como un ejercicio de poder desnudo antes que como la aplicación coherente de un principio normativo universal. Es descarnadamente la muestra de que el sistema internacional basado en reglas es un sistema de relaciones de fuerzas.

Desde la perspectiva de la no proliferación nuclear como bien público global, el caso israelí representa un fracaso sistémico cuyas consecuencias se proyectan sobre toda la arquitectura de seguridad de Oriente Medio. La existencia de un arsenal nuclear no declarado, no controlado y apoyado por la potencia hegemónica constituye un incentivo permanente para que otros actores perciban el arma nuclear como el único instrumento capaz de equiparar el desequilibrio de poder.

IX. Conclusiones

El programa nuclear israelí no es simplemente la historia de un Estado pequeño que sobrevivió frente a adversidades extraordinarias mediante el ingenio técnico y la determinación política. Es, sobre todo, la historia de cómo el orden nuclear internacional fue diseñado con exclusiones deliberadas, y de cómo la tolerancia de las potencias occidentales hacia la exención israelí socavó desde sus fundamentos la universalidad del régimen de no proliferación.

Israel construyó su capacidad nuclear mediante la instrumentalización y el vaciamiento de los mecanismos que el sistema internacional diseñó precisamente para impedirlo: utilizó “Átomos para la Paz” como cobertura mientras desarrollaba una capacidad militar en paralelo; convirtió las inspecciones en una pantomima de verificación sin consecuencias; negoció con Francia una cooperación que violaba el espíritu de las salvaguardias internacionales; y obtuvo de Estados Unidos el reconocimiento tácito de su arsenal como socio geopolítico clave en la región.

La política de Amimút, presentada habitualmente como una solución elegante a un dilema estratégico complejo, es en realidad una institución de doble estándar que funciona porque la comunidad internacional (o al menos sus miembros más poderosos) ha decidido que así funcione. Las relaciones internacionales están basadas en relaciones de fuerzas, de por si obligan a lidiar con “anomalías” y roces en un sistema por naturaleza inestable. Sin embargo, es de destacar que Israel es creador de “anomalías” llamativo.