El veto nuclear de EEUU y el Protocolo Adicional

Cuando el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), en 1968, abrió a la firma el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), tanto Argentina como Brasil se abstuvieron de firmarlo. Ambos países lo consideraban discriminatorio. Mientras que el TNP impulsaba la inspección y el control de los países en desarrollo con planes nucleares incipientes, no exigía nada a los países dueños de arsenales nucleares en expansión. Desde entonces, la noción de no proliferación fue la semilla de una concepción normativa y una praxis diplomática orientada a proteger el liderazgo comercial y la supremacía militar del club de industrias nucleares de las economías centrales.

A pesar de considerarse rivales competidores, Argentina y Brasil interpretaron que las restricciones y obstáculos al acceso y desarrollo de tecnología nuclear, justificados por una aplicación arbitraria de la noción de no proliferación, hacía imperioso iniciar un proceso de cooperación bilateral. Mientras se logró avanzar en esta dirección, como veremos más abajo, en contexto de radicalización de políticas neoliberales en la región, las presiones persistentes llevaron al gobierno de Carlos Menem, en 1995, y al gobierno de Fernando Henrique Cardoso, en 1998, a adherir al TNP.

Ahora bien, la lógica estructural de obstaculizar los planes nucleares de países en desarrollo se intensificó. El OIEA aprobó en 1997 el denominado Protocolo Adicional (PA) al TNP, que prevé medidas de inspección y control mucho más invasivas. La narrativa que justificó el PA toma como excusa la detección de los programas nucleares secretos de Irak y Corea del Norte, países adherentes a salvaguardias comprehensivas del OIEA. Estas transgresiones fueron capitalizadas por las potencias nucleares, que promovieron en el OIEA un sistema de salvaguardias más exigente. Es decir, se postula que dos casos justifican la sospecha y el control más estricto de todo el mundo en desarrollo, sin consideración del contexto ni de las trayectorias específicas de países y regiones.

El PA, se dice, se propone contabilizar y controlar los materiales nucleares de los países adherentes para evitar los desvíos furtivos que puedan usarse en la construcción de armas nucleares, así como verificar la inexistencia de materiales o instalaciones nucleares clandestinas y/o actividades no declaradas. El PA autoriza al OIEA a aplicar las llamadas “salvaguardias fortalecidas”, que permiten la inspección de cualquier instalación sin aviso previo, incluso de instalaciones no vinculadas de forma directa al área nuclear.

Tres años más tarde, 128 países de los 188 miembros del TNP suscribieron al PA y 95 lo ratificaron. Sin embargo, es necesario aclarar que, a diferencia de Argentina y Brasil, que hasta la fecha no adhirieron, para muchos países no tiene costos la adhesión, dado que no buscan desarrollar industrias nucleares con niveles crecientes de autonomía y capacidad exportadora. Además del estatus asimétrico que reproduce la lógica del TNP, el PA crearía cargas financieras adicionales con efectos de sobrecargas al desarrollo de capacidades comerciales.

De esta forma, se repite la saga del TNP en un “estadio superior”. Si bien, en lo formal, el PA supone adhesión voluntaria, en los hechos vuelve a funcionar como un instrumento de presión sobre Argentina y Brasil. Digamos de paso que esta dinámica alienta a lobistas de todas las especies, con consecuencias políticas entrópicas que se potencian en el contexto presente de tensiones crecientes entre EEUU y China.

Los mantras promovidos por lobistas que recomiendan la firma del PA son variaciones de la misma trivialidad tautológica: la no firma del PA coloca a Brasil y Argentina en el club de países sospechosos. ¿Sospechosos de qué? ¿De querer construir bombas atómicas? ¿Para qué? Estos argumentos ignoran –o juegan a ignorar– uno de los hitos más deslumbrantes de la colaboración nuclear a nivel global: la creación en 1991 de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), innovación institucional bilateral anterior al PA, que se materializa luego de un proceso complejo de negociaciones de más de dos décadas.

¿Pero qué tiene que ver la ABACC con el Protocolo Adicional? Pongamos este interrogante en contexto.

La “llave” de la colaboración nuclear bilateral

Luego de la cumbre en Foz de Iguazú, el 30 de noviembre de 1985, entre los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney, donde se firmó la “Declaración conjunta sobre política nuclear”, el prestigioso anuario del SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) malinterpretaba este paso inédito a contramano de todas las evidencias. De la Argentina, sostenía que “su política de adquirir elementos para un programa de armas nucleares no ha dado sus frutos: no ha mejorado la seguridad del estado, su reputación internacional, la cohesión de la nación o las condiciones materiales del pueblo”. Más aún, agregaba, “los precisos blancos de las posibles armas nucleares argentinas han sido siempre oscuros”.

Es decir, que la Argentina habría estado persiguiendo un programa de armas nucleares sin objetivos determinados. Falso de toda falsedad. Luego de afirmar otro tanto de “los grandiosos proyectos de energía nuclear, totalmente injustificables” de Brasil, finalizaba: “En cualquier caso, Argentina y Brasil al presente enfrentan una estrechez económica que los obliga a descartar los programas de armas nucleares” (SIPRI, 1986: 477).

Estas acciones de difamación no son espontáneas. Siempre están coordinadas, vienen en enjambre. Como botón de muestra, en 1987, Cynthia Watson, una experta en proliferación nuclear en la región, refiriéndose a la Argentina y Brasil, afirmaba: “Pero la luz al final del túnel para aquellos preocupados por la dispersión de armas nucleares y la industria nuclear es que la crisis económica que enfrentan estos estados sea probablemente prohibitiva de cualquier expansión nuclear grandiosa para los próximos años” (Watson, 1987: 209).

Es decir, igual que para el SIPRI, para Watson “la crisis económica” de ambos países era una fuente de esperanza para los países exportadores de tecnología nuclear, que además desarrollan arsenales nucleares de creciente eficacia destructiva. El SIPRI nunca se ha retractado de semejantes disparates. No es una excepción. Podríamos multiplicar estos ejemplos de construcción de supuestas intenciones ocultas coordinadas por acciones diplomáticas, de prensa y de organizaciones que se mimetizan con los rituales de la academia.

Para desactivar esta lógica inquisitorial, ambos países fueron capaces de plantar la semilla institucional de un paradigma normativo alternativo al planteado por el OIEA, el PA y sus iniciativas basadas en la construcción selectiva de sospechas sobre países en desarrollo con programas nucleares que buscan niveles crecientes de autonomía.

Como punto de llegada de una ardua trayectoria de más de dos décadas, en 1991, Argentina y Brasil crearon la ABACC y firmaron en diciembre de ese mismo año el Acuerdo Cuatripartito para la Aplicación de Salvaguardias entre Argentina, Brasil, la ABACC y el OIEA. El paradigma que plantea este nuevo régimen se basa en la construcción de confianza entre países vecinos a través de la inspección mutua y presencia activa del OIEA.

Si bien en lo formal la ABACC, como institución bilateral de naturaleza técnica, fue creada con una función específica orientada a gestionar un Sistema Común de Contabilidad y Control (de materiales nucleares), su creación facilitó la cooperación entre Argentina y Brasil en los usos pacíficos de la energía nuclear y, como corolario, tuvo el efecto político de deconstruir la rivalidad histórica alentada desde afuera.

Algunos referentes habían evaluado y anticipado esta necesidad. En 1977, el tecnólogo argentino Jorge Sabato citaba al politólogo brasileño Helio Jaguaribe: “La llave de la independencia de América Latina es el entendimiento argentino-brasileño [...] Y la llave del entendimiento argentino-brasileño es la cooperación nuclear” (Sabato, 1977: 13, 17).

La ABACC y el Protocolo Adicional

En un cable enviado a Washington del 11/05/2009 (develado por WikiLeaks), el embajador de EEUU en Brasil, Clifford Sobel, pone en evidencia la intención de manipular y debilitar la relación bilateral:

“Argentina ha aceptado la opinión de que, debido a que tanto Brasil como Argentina concluyeron su Acuerdo Cuatripartito con el OIEA en 1997 bajo el paraguas de la Agencia Argentino-Brasileña de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) de 1991, Argentina no puede aceptar un Protocolo Adicional sin que Brasil lo haga también. Si se pudiera encontrar una forma de que Argentina firmara un Protocolo Adicional sin que Brasil tuviera que hacerlo, se ejercería una enorme presión sobre Brasil para que hiciera lo mismo”.

Como respuesta a este tipo de maniobras, en abril de 2010, el ministro de Defensa durante la gestión de Ignacio Lula da Silva, Nelson Jobim, convocado por la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cámara de Diputados, afirmaba que “Brasil decidió aprobar el TNP y mantener el TNP, pero no cederá al protocolo adicional, por ser invasivo de nuestra soberanía” (Audiencia Pública 0298/10, 07/04/2010). Un mes más tarde, cuando se le pregunta en una entrevista al canciller brasileño Celso Amorim la posibilidad de que Argentina “deje solo a Brasil”, dado que sectores de la Cancillería argentina estarían a favor del PA, sostuvo:

“Los acuerdos nucleares con Argentina, de los cuales la ABACC es fundamental, son un pilar de nuestra asociación estratégica. Los dos países tienen que caminar juntos, y eso se percibe en ambos lados. No veo riesgo de adhesión unilateral” (citado en: Folha de S. Paulo, 03/05/2010).

Pocos días más tarde, el especialista argentino de relaciones internacionales Juan G. Tokatlian sostenía en un diario local que la ABACC es suficiente para garantizar la no proliferación, siendo necesario reforzarla con nuevos compromisos bilaterales. Y luego de explicar que Argentina debería explicitar su intención de no firmar el PA, agregaba:

“Mientras ello no suceda, Estados Unidos va a seguir presionando a la Argentina para que se produzca una fisura entre Buenos Aires y Brasilia. Hace poco, en la Conferencia de Seguridad Nuclear convocada por Barack Obama, la Argentina estuvo cerca de aceptar el protocolo a cambio de nada. Ello hubiese sido un error estratégico monumental” (Tokatlian, 2010).

Dos hitos relacionados al estatus de ABACC tuvieron lugar en 2011. Con 20 años de trayectoria, la ABACC comienza a participar como observadora en las reuniones de la Junta de Gobernadores del OIEA. Además, luego de cinco años de negociaciones en el ámbito del Grupo de Proveedores Nucleares (NSG, por sus siglas en inglés) –integrado por los 46 países exportadores de tecnología nuclear– se acepta que la ABACC presenta garantías suficientes para ser considerado en un nivel similar al PA (Jonas et al., 2012).

Finalmente, en la Estrategia de Defensa Nacional de 2012 se sostiene que Brasil “no adherirá a nuevos compromisos hasta que los estados con armas nucleares hagan un progreso significativo hacia el cumplimiento de sus obligaciones de desarme en virtud del Artículo VI del TNP” (citado en: Oliveira do Nascimento Plum y Rollemberg de Resende, 2016: 587).

En este contexto, entre 2014 y 2016, la Argentina fue elegida para presidir las actividades del NSG, quedando al frente el entonces embajador argentino en Austria y representante permanente en el OIEA, Rafael Grossi y al presente director General de OIEA.

De nuevo, el especialista argentino Juan G. Tokatlian, en 2016, explicaba en el diario La Nación, que más de 140 países habían firmado protocolos, “entre ellos los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, que, con variaciones respecto del modelo estándar, plantean un esquema no intrusivo en cuanto a la inspección de sus arsenales nucleares, que siguen intactos”. Razonaba que el modelo convencional de PA “no es superior en sus exigencias al Acuerdo Cuatripartito”. Por esta razón, frente a argumentos hipotéticos que especulan que la firma del PA garantiza el apoyo de Washington o que “habría más negocios en el campo nuclear”, concluye que “el oportunismo en política exterior ha sido y es nefasto pues genera un beneficio simbólico de corto plazo y un costo alto en el largo plazo”. Y agrega que “provocar el desmantelamiento de un mecanismo único en el mundo y que ha probado ser muy eficaz sería inaudito”.

La política exterior de alineamiento incondicional del gobierno de Macri –que en 2016 inició otro ciclo de desindustrialización, financierización, endeudamiento y fuga– intentó llevar a la Argentina a la firma del PA mientras dejaba morir de inanición e intrascendencia a la ABACC. La gradualidad de la maniobra suponía ganar las elecciones en 2019.

“Patio trasero” versus ventana de oportunidad

En el contexto presente de reacción exacerbada a la emergencia de China en la disputa hegemónica, EEUU veta –con dichos y acciones humillantes– el acceso de Argentina a la compra de una central nuclear a una empresa china (ver Béliz, el radiactivo; El lobby estadounidense…). El gobierno argentino parece estar aceptando disimuladamente el veto, con efecto de evaporación de la política nuclear y desarticulación del sector. Esta señal de debilidad sugiere la inminente intensificación de presiones para que Argentina firme el PA de forma unilateral como prenda final de subordinación. En apariencia, a cambio de nada. Este paso sería letal para el fortalecimiento y desarrollo de la ABACC.

Ahora bien, en el “Acta de la reunión del Comité Permanente argentino-brasileño de Política Nuclear (CPPN)”, realizada en el Palacio San Martín, el 26/07/2022, puede leerse que las presidencias argentina (2022-2023) y la brasileña (2923-2024) del NSG permitirán “avanzar en acciones conjuntas de concientización y difusión entre los demás Gobiernos Participantes del NSG sobre la ABACC como mecanismo innovador, único y eficiente en materia de salvaguardias, que brinda garantías equiparables a las del Modelo de Protocolo Adicional a los acuerdos de salvaguardias”.

Y también se lee:

“Ambas delegaciones coincidieron en la necesidad de difundir la experiencia de la ABACC como una experiencia sumamente exitosa en materia de salvaguardias, particularmente, a la luz de las crecientes presiones respecto del Modelo de Protocolo Adicional de cara a la próxima Conferencia de Examen”.

En un escenario global donde la transición energética es presentada como la bala de plata disponible para impulsar el “rejuvenecimiento” de un capitalismo anémico, los evidentes límites de las energías renovables intermitentes hace girar las miradas hacia la energía nuclear, revalorizada como energía de base robusta, segura y económicamente viable.

En el núcleo de la batalla por el desarrollo, invisibilizar la centralidad del factor tecnológico es parte de la geopolítica del “patio trasero”. La apertura a la multipolaridad y la colaboración nuclear entre Argentina y Brasil aparecen como iniciativas complementarias y decisivas para neutralizar la imposición de vetos y marcos normativos obstaculizadores de esta ventana de oportunidad para ambos países.

Referencias

Jonas, D., Carlson, J. y Goorevich, R. 2012. “The NSG Decision on Sensitive Nuclear Transfers: ABACC and the Additional Protocol”, Arms Control Today, t. 42, n. 9.

Oliveira do Nascimento Plum, M. y Rollemberg de Resende, C. 2016. “The ABACC experience: continuity and credibility in the nuclear programs of Brazil and Argentina”, The Nonproliferation Review, v. 23, n. 5-6.

SIPRI. 1986. World Armaments and Disarmament. SIPRI Yearbook. Oxford: OUP.

Sabato, J. 1977. “El plan nuclear brasileño y la bomba atómica”, Criterio, n. 1765.

Tokatlian, J. G. 2010. “Política nuclear, al lado de Brasil”, Clarín, 19/5.

Watson, C. 1987. “Will Civilians Control the Nuclear Tiger in Argentina?”. En: Worsley, P. y Buenor Hadjor, K. (eds.), On the Brink. Nuclear Proliferation and the Third World. London: Third World Communications.