Sergio Eissa: “La directiva política de defensa se podría resumir: ‘Hacia el sur, hacia el mar y hacia la Antártida’”

Por Julián Bilmes, Andrés Carbel y Santiago Liaudat

En esta entrega del ciclo de entrevistas sobre planificación, gestión y política pública, AGENCIA PACO URONDO dialogó con Sergio Eissa, experto en temas de defensa, seguridad y política exterior. Co-autor del libro Planeamiento de la Defensa Nacional. La experiencia argentina (2007-2013). Su mirada sobre los desafíos de una política nacional de defensa, su vínculo con el desarrollo nacional y los aportes de las experiencias en planificación sobre la materia.

APU: ¿Cuál es su experiencia en el campo de la planificación, la gestión y la política pública?

Sergio Eissa (SE): Desde 1998 trabajo en la gestión pública en todo lo que es planeamiento estratégico. Estos últimos dos años estuve a cargo de la Dirección Nacional de Formación del Ministerio de Defensa (MINDEF), que tiene mucho más de gestión, pero igualmente estamos trabajando en un plan para las tres fuerzas en materia de educación de pre-grado. No obstante, en el ciclo de planeamiento de la defensa actual participé de la redacción de la Directiva Política de Defensa Nacional (DPDN), que el MINDEF le propone al Presidente, y estoy colaborando en la supervisión sobre lo que escribe el Estado Mayor Conjunto (EMCO).

APU: ¿Cuál fue su participación en el diseño e implementación del ciclo de planeamiento de la defensa nacional que comenzó el Ministerio de Defensa en 2007, durante la gestión de Nilda Garré?

SE: En el primer ciclo tuve participación al final, con el Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) de 2011. Ese ciclo de planeamiento para la defensa se inició con la DPDN firmada por la Presidenta de la Nación en 2009. Desde 2007 ya se estaba trabajando en la directiva y en el nivel estratégico militar. Con la supervisión del MINDEF se elaboran varios documentos. Uno de los primeros son unas indicaciones que traducen del lenguaje político al lenguaje militar la DPDN. Ese documento se llama Directiva para la Elaboración y Planeamiento Estratégico Militar (DEPEM). Después se elaboró la Apreciación Militar (AREMIL) que abarca lo que está pasando en los lugares de interés estratégico de Argentina y las Directivas Estratégicas para el corto, mediano y largo plazo (DEMIL). En función de esos documentos se elaboró el plan de capacidades militares (PLANCAMIL) 2011 desde el MINDEF ya con las pautas presupuestarias y fiscales. Ese fue el primer ciclo de planeamiento. El segundo se inició en 2014, pero fue abortado por el nuevo gobierno en diciembre de 2015. La tercera Directiva de Política de Defensa Nacional de 2018 no inició ningún ciclo de planeamiento, y el año pasado, en el 2021, se aprobó una nueva Directiva que dio inicio a un nuevo ciclo de planeamiento.

APU: ¿Y cómo avanza el ciclo actual de planeamiento?

SE: Ahora estoy colaborando con la AREMIL. Si bien yo estoy en Formación, colaboro con el área pertinente del MINDEF que es la Dirección Nacional de Planeamiento y Estrategia, a cargo del Dr. Luciano Anzelini. En paralelo, en 2020 fue aprobado el Fondo para la Defensa Nacional (FONDEF) que asigna un presupuesto especial. Es un porcentaje que se va incrementando, desde 2020 hasta 2023, hasta llegar al 0,8% del total del presupuesto de la Administración Pública Nacional, adicional a lo que ya tiene asignado Defensa y que es destinado a modernización, fabricación o compra de sistemas de armas y equipamiento en general. El FONDEF permite, por ejemplo, la recuperación de la Base Petrel en Antártida para que esté disponible todo el año, o una nueva base naval en Ushuaia.

¿A qué se asigna el presupuesto y cómo se definen las prioridades? Se toma como base el PLANCAMIL de 2011 y se elaboró una resolución, con un anexo que asigna los recursos a aquellos proyectos que tienen que ver con requerimientos operativos. Entonces, en función de ese requerimiento genérico se analiza posteriormente cuál es la mejor opción: si fabricarlo acá, si modernizarlo o si hay necesidad de comprar afuera. El MINDEF tiene que informar a la Comisión Bicameral de Defensa de Diputados y Senadores sobre la evolución de la ejecución. El año pasado se ejecutó casi el 100% del presupuesto asignado. Se compró un avión para lo que es el transporte aéreo estratégico, aviones de adiestramiento, de enlace y de vigilancia, la modernización del Hércules, del Pampa (que es un avión de adiestramiento avanzado), y del Pucará. Es decir, hay medios que se compraron, otros que se están modernizando y otros que se están fabricando.

APU: Durante el ciclo kirchnerista hubo diversas planificaciones sectoriales, como en ciencia y tecnología, nuclear o territorial. ¿La planificación en defensa se hizo en vinculación con otras áreas estatales?

SE: El Decreto N° 1729/2007 fue un cambio de paradigma, porque antes no había una norma y a partir de ahí se establece el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. Antes se seguía el modelo estadounidense de dictar una directiva estratégica nacional que abarcara distintos ámbitos de la vida política y pública nacional. En realidad, ahora lo que se hace es aprobar una directiva, que es sectorial, elaborada por el MINDEF junto con la Cancillería. Ésta interviene en el primer capítulo sobre la apreciación internacional y regional para que esté en línea con la política exterior argentina, la cual ilumina las prioridades en el relacionamiento externo de Argentina. Después, tanto en el ciclo de planeamiento de 2009 como en el de 2014 -que después se suspendió- se tuvo mucha interrelación con las empresas, ya sean del MINDEF o de otras áreas: con INVAP por el tema de los radares militares, con ARSAT por el tema de los satélites, y con las empresas que dependen del sector de defensa. Tenemos interrelación también con el Ministerio de Educación. Después con otros ministerios u otras empresas del Estado hay relaciones puntuales.

APU: ¿Anteriormente eran las mismas Fuerzas Armadas las que planificaban en el área, o no había ningún tipo de planificación?

SE: En la época de Alfonsín hubo una planificación que terminó con la Directiva Estratégica Militar (DEMIL) 1985, que se actualizó en 1991 y 1993. Fueron documentos elaborados por el Estado Mayor Conjunto. Recién en 1996, el Congreso de la Nación aprobó un pedido al Poder Ejecutivo para que elaborara un planeamiento estratégico, que culminó con la DEMIL de 1996 y la de 1999. Por el enfoque político que había en ese momento, el MINDEF no tuvo participación. A partir del 2005-2006 hay un proceso de fortalecimiento de las capacidades del MINDEF, pero también del mayor asesor militar que tiene el ministerio: el Estado Mayor Conjunto. Hoy en día son muy diferentes sus atribuciones con respecto a 1983, pero también se han fortalecido en cuanto al año 2005, por iniciativa de Nilda Garré.

APU: ¿Cuáles fueron los principales aciertos y falencias, tanto de contenido como metodológicos, en esa experiencia de planificación?

SE: El mejor acierto es que el poder político intervino. El poder político del MINDEF se involucró de lleno: tanto en la elaboración de la DPDN como en la supervisión del planeamiento estratégico militar. La metodología que se utilizó es la de planeamiento por capacidades, no por hipótesis de conflicto, lo cual hace que el planeamiento sea más complejo porque no se tiene identificado un “quién”. Éste establece cómo se pelea, cómo se hace la guerra en la actualidad, cuáles son las características de agresores genéricos y, en función de eso, se planifica qué operaciones se tienen que poder realizar para defender los intereses vitales y estratégicos de Argentina. Antes se hacía al revés: se tenía definido quiénes eran los enemigos y se establecían directamente los sistemas de armas.

¿Cuáles fueron las falencias? Primero, que no se tuvo asignado presupuesto. Eso cambió recién a partir de la ley del FONDEF (N° 27.565) que impulsó Agustín Rossi en 2019. Por lo tanto, la ejecución de ese PLANCAMIL 2011 fue muy bajo. Entre 2015 y 2019 no se planificó ni se ejecutó nada. De hecho, el presupuesto de defensa bajó al mínimo histórico que fue del 0,7% en el 2019 (Alfonsín dejó el presupuesto en 2,4% en 1989). La otra dificultad fue que entre 2010 y 2011 se delegó en el EMCO el planeamiento estratégico y se produjeron desvíos. No creo que sean desvíos intencionales, sino debido a la doctrina militar. El MINDEF tiene que tener expertise técnico para llevar adelante eso y las capacidades, humanas y de todo tipo en lo que hace a la gestión pública, para poder llevar eso adelante.

Una de las particularidades que tiene la política pública de defensa, es que uno puede trazar el ciclo de la política pública, pero la implementación se hace a través de las Fuerzas Armadas. Luego que ingresa a la agenda pública y la agenda de gobierno, las alternativas de política pública, la elección entre las alternativas, el diseño, toda esa parte la hace el MINDEF con su burocracia, pero la implementación la realizan las Fuerzas Armadas, mediatizada por la doctrina. Las Fuerzas Armadas tienen un personal con treinta años de carrera, expertise militar y trabajan con su propia doctrina. Esa doctrina militar filtra la etapa de implementación, entonces ahí se produjeron algunos desvíos entre 2010 y 2011 en el planeamiento estratégico militar.

APU: ¿Qué impactos, y/o grado de implementación, diría que tuvo aquel planeamiento?

SE: Si uno quiere medirlo por impacto, el mayor fue la modernización del Hércules, que se aprobó durante la gestión de Garré y que afortunadamente se continuó. El otro proyecto que continuó fue la reparación y upgrade que se hizo del rompehielo Almirante Irizar. Se decidió hacerlo acá y no comprar afuera porque tenía un impacto en el complejo militar naval en Buenos Aires, en particular en Tandanor. Esa decisión política tuvo un alto impacto, por el derrame hacia abajo en la cadena de producción.

APU: ¿Qué dificultades se encontraron a la hora de elaborar ese ciclo de planeamiento?

SE: La metodología de planeamiento por capacidades militares se inicia en los Estados Unidos y llega acá entre 2005 y 2010 a través del Ministerio de Defensa de España. No se compró llave en mano la metodología, sino que esta se adaptó, porque es distinta la visión política y aparte España es miembro de la OTAN, que tiene otros requerimientos políticos. Así que hubo todo un trabajo que se llevó adelante para adaptar la metodología española a Argentina. Fue muy difícil llevarla a cabo, porque la pregunta que se hacía siempre era "¿contra quién?”. Entonces hubo que trabajar con la idea del agresor estatal militar genérico, que era la única especificación.

APU: ¿Hay una hipótesis o existencia de conflicto con Gran Bretaña a considerar? En una nota reciente suya decía que Argentina tiene que mirar al Atlántico Sur, donde una parte de su territorio está ocupado.

SE: La DPDN de 2009 incluyó el tema Malvinas, pero no tuvo ninguna orientación específica para que se lo tomara como hipótesis de conflicto. Hay que distinguir. Se puede tener o no hipótesis de conflicto. En 2009 la DPDN no la tenía, pero la actual DPDN 2021 dice textualmente que "la presencia ilegal e ilegítima del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte usurpa parte de nuestro territorio desde 1833, debe ser tenido presente para el desarrollo de capacidades y el despliegue del instrumento militar siempre en el marco de lo establecido en la Constitución y en la postura y actitud estratégica defensiva". No obstante, en ambos momentos se utilizó la metodología de planeamiento por capacidades. Existen distintas metodologías para hacer planeamiento militar: planificación por capacidades, planeamiento por escenarios (que se intentó utilizar durante la época de De la Rúa) y por hipótesis de conflicto. No hay que confundir la metodología con el hecho de tener o no tener hipótesis de conflicto.

Acá hay una indicación clara de que el diseño del instrumento militar tiene que ser en función de que parte de nuestro territorio está usurpado y que la actual DPDN de 2021 define un escenario geoestratégico sur que abarca la Patagonia, el Atlántico Sur hasta la milla 350 (dependiendo en qué latitud), las Malvinas, Georgias y Sandwich y Antártida, entendiendo que eso es un constructo sistémico que está interrelacionado. Claramente, la presencia de Gran Bretaña en las islas no es por la voluntad de los isleños, sino porque desde las Islas Malvinas puede controlar el Atlántico Sur y es una puerta de entrada a la Antártida. Por eso Gran Bretaña está construyendo un puerto de aguas profundas en Puerto Argentino. En ese marco, la nueva DPDN se podría resumir en un lema: "hacia el sur, hacia el mar y hacia la Antártida".

APU: Por otro lado, el país tiene una pendularidad entre gobiernos con diferente orientación económica y estratégica. ¿Todos los proyectos de país requieren una política de defensa? ¿Cuál es la relación entre modelo económico y planificación de la defensa?

SE: Una economía que sea solamente agroexportadora lo que necesita es básicamente reforzar la seguridad, el orden interno y no tanto un proyecto de país, que creo es lo que se merece Argentina, teniendo en cuenta que somos el octavo territorio del mundo (esto sin contar la plataforma continental, la Antártida y las Islas del Atlántico Sur). Necesitamos un proyecto de país y una arquitectura económica que, sin descartar la producción agrícola-ganadera o hidrocarburífera, minera, etc., invierta mucha plata en educación y en ciencia y tecnología. Sí, se pueden comprar satélites, utilizar los que ya están en órbita y enviarlos al espacio a través de un tercero. Es mucho más barato. Ahora, si lo hacés vos, apostando a educación y a ciencia y tecnología, te deja un valor agregado que nadie te lo vende, porque nadie te vende el know how.

El know how es fundamental en esta época de “cuarta revolución industrial”, donde la disputa pasa por el manejo del conocimiento. Si se apuesta a ese país se necesitan Fuerzas Armadas que sean creíbles para apoyar la política exterior argentina. La política exterior, como dice Roberto Russell, no es solamente diplomacia. Es también su dimensión militar, en la cual la política de defensa apoya. Juan Gabriel Tokatlian plantea que una política exterior necesita de dientes para ser prolífica. Sin política de defensa uno no tiene esos dientes. Otro colega, Paulo Botta, agrega: no sea cosa que uno vaya a una reunión multilateral y, en vez de participar de la cena como comensal, se termine convirtiendo en el plato principal.

APU: ¿La corriente nacionalista de las FFAA del siglo pasado y la experiencia de los “militares capitanes de industria” tiene algo para aportar en los desafíos actuales?

SE: Digamos que sí. Habría que aclarar la palabra "nacionalista" porque se presta a veces a confusiones. Tiene que ver con un pensamiento que se refiere en América Latina con figuras como Haya de la Torre y en nuestro país con Jauretche, Scalabrini Ortiz, FORJA, entre otros. Yo lo llamaría un desarrollismo nacional, donde el Estado maneje determinadas industrias estratégicas: INVAP, ARSAT, YPF o Aerolíneas Argentinas. Y dos cuestiones importantes que todavía debemos abordar: volver a tener una marina mercante y el control de la “hidrovía” Paraná-Paraguay. Se está tratando de revertir eso. Asimismo, debemos recuperar la red ferroviaria, acorde a las necesidades actuales. En este proyecto o estas ideas que llamo desarrollismo nacional no hay que cometer el error de tratar de replicar lo que hicieron sobre todo Perón y Frondizi, viniendo de dos partidos distintos. Tenemos que pensar qué pasa en el mundo, en la región y en el país y, sobre todo, pensar a futuro, que es algo que nos cuesta mucho a los argentinos.

APU: ¿Qué rol puede jugar en esta articulación de defensa y desarrollo el FONDEF, el Polo Industrial Tecnológico para la Defensa y el conjunto de instituciones públicas y privadas en esta materia? ¿Es preciso sostener un financiamiento estable para la viabilidad de esos instrumentos y de su planeamiento?

SE: Esa es la idea del FONDEF. El fondo toma algo de una ley que fue reglamentada parcialmente: la Ley de Reestructuración de la Defensa de 1998. En un artículo derogado por De la Rúa se preveía un determinado recurso que debía ser destinado a la recuperación, modernización y compra en el exterior. El FONDEF recupera esa idea con un proyecto que es plurianual. La modernización y recuperación del Irizar, del Hércules, volver a fabricar el Pampa, la modernización y recuperación del Pucará que se hace en Argentina. Estos proyectos tienen, por ejemplo, un impacto directo en las pymes del sector aeronáutico que estaban desconectadas de la Fábrica Argentina de Aviones (FADEA). Se las articula para que aporten al desarrollo de esos proyectos. Esto es algo que tiene mejor aceitado INVAP y que tenemos que lograr en el sector defensa. No solamente FADEA, sino lo que es Fabricaciones Militares y el Complejo Industrial Naval Argentino. En las industrias de defensa es muy incipiente y se fortaleció con el FONDEF. Es una ley que se aprobó, como todas las leyes del ámbito de defensa, por un amplio consenso. Creo que se va a sostener en el tiempo.

APU: ¿Qué lecciones cree que dejan los procesos de planeamiento estratégico de la defensa nacional para el presente y el futuro del país?

SE: La lección que dejó el ciclo que se completó del 2009 al 2011 es que el MINDEF tiene que meterse de lleno, como lo está haciendo actualmente, en el planeamiento estratégico militar. Otra lección que nos deja la historia de la política de defensa, es que el planeamiento de la defensa nacional es un bien público, definido por la economía, y no tiene resultados de corto plazo, requiere una inversión de mucho tiempo. Ahora estamos invirtiendo. Uno puede estar ansioso y hay cosas urgentes que debería tener Argentina. Pero si durante cuarenta años uno no arregla su departamento o casa se viene abajo, y va a salir más caro y más tiempo recuperar la versión original actualizada. Ahora tenemos los recursos, pero hay mucho por hacer. Mucho.

APU: En este año en que se conmemora el 40° aniversario de la guerra del Atlántico Sur, ¿qué implicancias tiene para la planificación del desarrollo asumir a la Argentina como un país marítimo y bicontinental?

SE: Es fundamental. Ya lo planteaba el Almirante Storni a principios del siglo XX. Argentina ha sido un país que le ha prestado mucha atención a la pampa (no por la provincia, sino como región económica). Por eso hay un proyecto que es interministerial, que empezó allá por el segundo mandato de la ex presidenta Cristina Fernández, y que ahora se recuperó, que es Pampa Azul. Éste articula defensa, ciencia y tecnología, educación, economía, etc. Esa “pampa azul”, esa otra Patagonia que tenemos en el litoral marítimo, hasta las 200 millas en lo que es superficie, subsuelo, y de las 200 millas en adelante, hasta las 300/350 (depende el punto que uno mire), todo el lecho de subsuelo. Por eso me parece muy importante todo lo que es el tema de la exploración para ver qué hay en ese subsuelo marítimo.

Hace poco escuché en una charla a alguien que participó en la delimitación de la plataforma continental argentina. Él hablaba de las tierras raras que se utilizan para la batería de celulares, algo que demanda mucho China. Ahí hay todo un futuro donde podemos trabajar. No es tirar una semilla y esperar que llueva. Sino que se necesitará tecnología e industria. Ayer escuchaba a una especialista en temas energéticos y decía que si Argentina continúa poniendo plata en Vaca Muerta, dentro de 5 o 10 años el sector de hidrocarburos, solamente contando Vaca Muerta, en un año pagaría el préstamo del FMI. O sea, podríamos autoabastecernos, con lo cual cortamos el déficit que nos produce tener que importar, y vamos a poder exportar petróleo. Si esto se hubiera mantenido en los últimos años, hoy en el contexto de la guerra entre Ucrania y Rusia que provoca la suba del precio del gas y petróleo, tendríamos un problema menos.

APU: En torno a esto último, ¿qué desafíos, amenazas y oportunidades depara este escenario mundial en que nos encontramos para el desarrollo soberano en nuestro país y en nuestra región?

SE: Venimos de dos años turbulentos por la pandemia. Un colega dice que este es un capítulo más de la saga de la transición de poder del noratlántico al pacífico sur. Básicamente, de la alianza atlántica hacia China. Entonces, lo que tenemos por delante es un mundo incierto en materia económica, comercial y militar. Los internacionalistas de la escuela realista alertan que todas las transiciones de poder a nivel internacional de los últimos siglos han producido guerras a nivel global. Yo, desde una visión constructivista, digo que no necesariamente. El pensamiento político en China no busca una confrontación militar, sino tratar de aprovechar al máximo la globalización y moldearla a este nuevo escenario. El aparato militar chino es muy incipiente. Entonces, la idea del ascenso pacífico no es retórica, sino que están apostando a una competencia fuerte en materia comercial y económica, pero evitando los riesgos de un enfrentamiento militar.

APU: En torno a la actual DPDN, sancionada el año pasado: ¿cómo puede orientar el desarrollo nacional? ¿El declive occidental y la creciente situación de multipolaridad pueden representar una oportunidad para el desarrollo de nuestro país?

SE: Claramente. Si China y otros países logran moldear una globalización más multilateral, se presentan oportunidades para nuestro país en las que podamos diversificar nuestra matriz de exportación: exportar manufacturas no sólo de origen agropecuario, que ya lo hacemos, sino también manufacturas de origen industrial, como así también conocimiento. Se presentan oportunidades, pero también se presentan riesgos, como lo demuestra la Guerra en Ucrania. Los intereses o los objetivos de valor estratégico van surgiendo a medida que se desarrolla el país. Ernesto López decía que si uno tiene un país desarrollado va a tener mayor cantidad de objetivos de valor estratégico a los cuales defender, y si no se desarrolla, no va a tener objetivos de valor estratégico.

Los objetivos de valor estratégico son, por ejemplo, las vías férreas, el túnel subfluvial, las centrales nucleares, Vaca Muerta, entre otros. En la medida en que el país se desarrolla va a necesitar política de defensa. No es la política de defensa la que determina los objetivos de valor estratégico. Los vaivenes que uno puede observar en la política exterior son resultado de los vaivenes en la política económica. Si se tiene una política económica, la política exterior contribuye a ella, y atrás viene la política de defensa. La defensa no es el caballo, el caballo es el desarrollo económico sustentable.

APU: Para finalizar: ¿qué mirada tiene sobre el Consejo de Defensa Suramericano (CDS)? ¿Cómo aporta a la defensa nacional esta construcción de alianzas estratégicas a nivel regional?

SE: El CDS fue una experiencia muy buena. Yo participé en varias reuniones del Consejo en donde estaban todos los países, independientemente de las alianzas y de las miradas políticas. Estábamos debatiendo definir el interés estratégico regional entre representantes de Colombia, Chile, Venezuela, etc. La verdad que se hizo mucho. Hace poco planteaba Tokatlian que justamente en este escenario incierto lo que necesitamos es escala política y escala económica, que las brinda la integración regional. No sé si volver a recrear la UNASUR, pero sí por lo menos fortalecer el Mercosur para darle mayor volumen político. Uruguay, Argentina o Paraguay. Solos no podemos. Si estamos juntos vamos a tener una voz mucho más fuerte en materia política y en relaciones internacionales, y también en materia económica. La escala económica que podemos llegar a tener es muy importante para nuestro desarrollo y no solamente para defensa. La integración regional es necesaria para el desarrollo de Argentina y de Sudamérica.