El fantasma del pasado: el decreto de Macri sobre las Fuerzas Armadas

Por Ileana Arduino y Natalia Federman.

“Cambiemos futuro por pasado” está cada vez más lejos de ser un fallido en medio de la euforia electoral. El fantasma del pasado y sus mil caras la del ajuste, la de la banalización de los derechos humanos y la vuelta a la teoría de los dos demonios, la del discurso estigmatizante de la militancia política, la de la precarización laboral y la criminalización de la pobreza dejen de ser fantasma para volverse violenta realidad. La defensa no está exenta. Esta semana con la firma del Decreto 721/2016 el Presidente Macri puso en marcha su cambio preferido: la marcha atrás.
Este Decreto, analizado aisladamente podría pasar como un aburrido texto administrativo que lo es pero es más que eso, si atendemos el contexto del creciente autogobierno de las corporaciones que avanza por todos los frentes.

Un mar de autogobiernos.

Como Pedro a Cristo, en tiempo récord, el sector del radicalismo que integra la alianza de gobierno ha negado a Alfonsín en (al menos) tres cuestiones:
1) La derogación de la ley de medios mediante un decreto de necesidad y urgencia en manos del Ministro Aguad, un dirigente radical con excelente conducta a ojos de las corporaciones mediáticas hegemónicas y también del extinto Gral genocida Benjamín Menéndez, que de autonomía militar sabía mucho. Son las mismas corporaciones que usaron ese poder extorsivo sin tregua durante la gestión de Don Raúl;
2) La displicencia con que el Ministro de Agricultura Bruyaille trata a la Sociedad Rural Argentina que, como bien sabemos todos, ante un valiente discurso presidencial y chiflidos mediante mostró lo poco dispuesta que estaba la oligarquía terrateniente y sus satélites a cooperar con la estabilidad económica y democrática;
3) El decreto 721/2016 que deroga la norma que sabiamente Alfonsín dictó con miras a fijar las bases para que el gobierno político de la defensa tuviera herramientas que definieran con claridad que es el Poder Ejecutivo quien debe decidir sobre quiénes ingresan, ascienden, reingresan, cómo se distribuye el recurso humano militar en el territorio y en base a qué criterios y objetivos, entre otras cuestiones. También en este caso la política sectorial está en manos de un dirigente radical como el Dr. Martínez y del Lic. Ángel Tello, que ocupó el cargo de Secretario de Asuntos Militares durante aquel gobierno también.
Más allá del radicalismo, sus contradicciones y sus internas estos ejemplos nos permiten ver esta delegación de facultades en las Fuerzas Armadas ocurre en el mismo contexto en que están volviendo a dominar la escena las corporaciones de siempre. Sabemos que en distintos momentos la amalgama de esos mismos actores han resistido, condicionado e incluso derrocado gobiernos populares o que osaran con oponerse a sus intereses.
Nuevamente, van apareciendo condiciones para que la mayoría de los lugares de la mesa de decisiones los ocupen las mismas minorías de siempre. No sólo tenemos políticos que toman medidas que consolidan sus privilegios a fuerza de cancelar el goce de derechos a muchos otros; ahora se suman los riesgos de la autonomía con delegaciones como las del decreto 721/2016, limando activos básicos indispensables para contar con democracias robustas.
La discusión del autogobierno es mucho más que lo cívico-militar y las banderas que unos u otros traicionan. Lo importante, como siempre, es el poder: Si en el Ministerio de Energía dicen que manda Shell, si la prensa estadounidense informa que las finanzas argentinas están en manos de J.P. Morgan y la política agraria de la Provincia de Buenos Aires la maneja un ex CEO de Monsanto: ¿no estamos ya rodeados de autogobierno? ¿Por qué justo ahí donde hay tradición de dejar hacer iban a mostrar una gestualidad política distinta?

¿El gobierno político: capricho antimilitar o herramienta democrática?

Quienes gobiernan elegidos por el pueblo son quienes deben rendirle cuentas. Los ministros son las autoridades políticas que orientan, fijan, implementan políticas. En el caso del sector defensa, las FFAA son un instrumento y no un fin en sí mismas, como los docentes o las escuelas lo son de la política educativa ¿Por qué cuando hablamos de FFAA tenemos que enfatizar la necesidad de gobierno político? La respuesta es compleja pero aquí alcanza con decir que más allá de la definición instrumental que acabamos de dar, desde su nacimiento se han configurado como factor de poder, con una reticular relación con la vida política, de mayor o menor autonomía también respecto de otros factores de poder, zigzagueando siempre entre profesionalismo y politización.
Muchas son las causas de esa autonomía que ha sido calificada acertadamente como dramática; allí está el terror de Estado como muestra extrema. Pero son muchos otros los riesgos que ella entraña y no es responsabilidad excluyente, como no lo fue el terrorismo de Estado, de la decisión unilateral de las milicias. Con lo que ha costado construir democracia, no podemos reducir el problema de la autonomía a la condición civil o militar de quién decide, una forma prejuiciosa que tiene estereotipos fundados en los horrores pasados, pero que nos hace errar en el abordaje del problema.
La discusión real no es civiles o militares, es corporaciones o democracia. Porque ayer como hoy, allá y acá, al final de cuentas lo que importa es quiénes deciden, qué cosas, para qué, para quiénes y respondiendo a qué intereses.

Un poco de historia del gobierno político en democracia.

Cuando Alfonsín dictó el decreto 436/84, que ahora Macri derogó, es evidente que comprendió cabalmente que recuperar el gobierno político exigía administrar el instrumento militar: sus carreras, su distribución en el territorio y su circulación por los destinos, sus reclamos, al menos hasta cierto nivel de jerarquías. No olvidemos, son instituciones fuertemente verticalizadas. Las fuerzas se organizan jerárquicamente en grados de General a subteniente y equivalentes, oficiales y suboficiales, como dos escalafones. Para los oficiales superiores es decir, desde el grado de Coronel, Capitán de Navío o Comodoro hasta General, Almirante o Brigadier según la fuerza las decisiones las tomaban el Presidente y el Ministro, el resto de quedaba en manos de los Jefes, con control del Ministro.
La noticia en aquel momento era que la democracia exigía un protagonismo distinto del Ministro y el Presidente que como contrapartida limitaba a los jefes militares. Algo similar había hecho Perón en el año 1951. ¿Cuál fue el antecedente en aquel momento? Un intento de golpe de Estado en septiembre de aquel año encabezado por el entonces General Benjamín Menéndez (habrá advertido el lector que algunos linajes tienen protagonismo a lo largo de toda la historia) .
Alfonsín, demás de ese decreto, limitó la jurisdicción castrense e impulsó la ley de Defensa Nacional Nº 23.554 que en 1986 proveyó más peso normativo aunque, ya sabemos, no resultó suficiente. La utilización efectiva de aquellas herramientas de gobierno civil de la defensa, durante décadas quedaron atrapadas entre las excusas de la reglamentación eternamente pendiente, la debilidad política y/o la decisión explícita de delegar y pactar.
Tuvieron que pasar 22 años para que el kirchnerismo, voluntad política y vocación de poder mediante, pudiera ejercer ese poder para lo cual aquella normativa pionera pensada por el alfonsinismo apenas recuperada la democracia fue clave. Entre ambos “ismos” se traza el recorrido para poder entender qué es lo que este decreto pone en riesgo: un proceso que llevó más de la mitad de la vida democrática.
En el medio, una colección de desastres. No se pudo y/o no se quiso fueron los ingredientes de la política de control y gobierno político de las Fuerzas Armadas. Claro que en dosis distintas según cada etapa. Algunos pactaron gobierno por impunidad, otros, mientras trataban de recuperar algo de prestigio tras la muerte de un conscripto en democracia que obligó a suspender el servicio militar obligatorio, se dedicaron a los negocios. También hubo asociaciones ilícitas para traficar armas, mientras la ola privatizadora de entonces les puso sus astilleros y Fabricaciones Militares en la lista de bienes rematados al calor del achique estatal.
Más allá de los hitos que marcaron los primeros 3 años la gestión de Kirchner en relación al sector militar, simbolizados en medidas nada simbólicas como la baja de cuadros de dictadores en el Colegio Militar de la Nación y el pedido de perdón en nombre del Estado Nacional junto con una renovación inicial de las cúpulas de las Fuerzas, no es sino hasta 2006 que empiezan a ponerse en marcha tecnologías de gobierno en acción permanente que regulaban la relación entre decisión política e instrumentos militares. Se reglamentó la ley de defensa, el ministerio se amplió, se fortaleció la política de derechos humanos y control de corrupción, se reformó la justicia militar, se ordenaron los procesos de compra y se redujo enormemente la autonomía en el manejo presupuestario, no sin dificultades claro. Veamos algunos ejemplos.

La valoración de la experiencia vs. cueva de dinosaurios.

El decreto 436/1984 resultó de extrema valía en todo ese proceso porque gran parte del soporte de esos procesos estaban vinculados, como dijimos antes, con la política de personal, entre otras.
Para controlar la reincorporación de militares retirados a la actividad, la Ministra Garré diseñó un procedimiento que maximizó las posibilidades que desde 1984 estaban disponibles para la autoridad ministerial y, a partir de 2006, las reincorporaciones se decidían con autorización previa del Ministerio. Para ello, los jefes de las FFAA debían indicar las razones profesionales por las cuales querían reincorporar a alguien ya fuera del servicio. Adicionalmente, para asegurar el estricto apego a los derechos humanos y el respeto al orden constitucional se revisaban antecedentes, al igual que los ascensos y las comisiones al exterior, por la Secretaría de Derechos Humanos y por distintas áreas del Ministerio. Hasta aquel momento, los militares lo hacían con total discrecionalidad, incluso burlando decisiones del poder político, como ocurría cuando designaban personas procesadas por delitos de lesa humanidad o personal pasado a retiro obligatorio por el Presidente de turno. El gobierno soberano los retiraba, la fuerza los refugiaba. Una auténtica cadena de favores sin control ¿Qué tipo de fidelidad se construye así? Ese control debió ser aún más exhaustivo porque las primeras reacciones fueron responder con trampas, mostrando que no alcanza con la buena fe, que hay que asegurar institucionalidad.

Los trapos sucios se lavan en casa. El límite a los reclamos ante las autoridades políticas.

Otra reforma preocupante del Decreto es el cierre de los reclamos del personal militar en las jefaturas de cada fuerza. Hasta ahí pueden llegar, impidiendo que, como hasta diciembre de 2015, pudieran hacer presentaciones ante el Ministerio. La experiencia habitual eran denuncias ante la Dirección Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en las áreas de transparencia o incluso directamente a la autoridad ministerial.
Solo una corporativa comprensión de la cadena de mando puede entender el control externo como causa de desgobierno. En el ministerio por entonces, entendíamos que quien había hecho las cosas bien salía fortalecido frente al reclamo infundado porque la autoridad política refrendaba su actuación y para quien las había hecho mal, sanción mediante, se permitía generar criterios comprensibles de lo que se consideraba una buena o mala conducción.
Evidentemente, este criterio no es compartido por quienes impulsaron el dictado del decreto 721/2016 que ahora limita los reclamos a los jefes de las fuerzas. ¿Por qué es tan importante asegurar estos mecanismos de acceso a las autoridades políticas que el decreto pulveriza? Aunque hay cientos, veamos solamente tres ejemplos: Caso 1: Un suboficial de la Fuerza Aérea recibe la instrucción de quemar documentación sobre un conscripto desaparecido; se niega; comienza a ser hostigado; reclama ante el ministerio y, por supuesto, logra preservar la documentación; Caso 2: un suboficial de la Armada destapa un entramado de espionaje ilegal en plena democracia que terminó con condenas penales a quienes por entonces ocupaban la jefatura y vicejefatura de la Armada. ¿Cómo lo hizo? Se hartó de fracasar con la cadena de mando, que como ahora, llegaba hasta el jefe, y denunció en el CELS. Caso 3: Un oficial de inteligencia del ejército recibe la orden de quemar libros de partos en un hospital militar durante la dictadura en un país donde el robo sistemático y las maternidades clandestinas fueron iniciativas administradas por militares. Intentó infructuosamente hablar con su cadena de mando, vino a Buenos Aires desde Salta a ver al Jefe del Ejército, que no lo atiende porque, “salteó la cadena de mando”. Pues bien, fue recibido en el ministerio, las personas involucradas denunciadas e indagadas por la justicia federal. Esto mismo sucedía también con casos de negativas a cometer administraciones fraudulentas de recursos de estado negarse a robar para sus jefes, por ejemplo o en casos de acoso sexual que rara vez podían romper la famosa cadena de mando.
Quienes incluyeron en el decreto 721/2016 con tono críptico la limitación a los reclamos en los jefes de la fuerza, conocen estos antecedentes. Los casos también muestran como la jerarquía mal entendida y mal administrada es productora corporativismo, de abuso e impunidad.

Cada fuerza atiende su juego vs. Una política integrada de recursos militares.

En el año 2006 el poder político saldó una deuda con el sistema de defensa que se encontraba pendiente desde hacía mas de 20 años: reglamentó la ley de defensa nacional y reconoció al Estado Mayor Conjunto de las FFFA el rol de máxima instancia de asistencia y asesoramiento en materia militar y responsable del planeamiento estratégico militar. La Guerra por las Islas Malvinas (1982), demostró la relevancia del planeamiento estratégico y del accionar militar conjunto; Debemos tener presente que en gran medida el fracaso estrepitoso se explica en las graves fallas de coordinación entre las fuerzas, tal como se quedó demostrado con precisión militar por el informe Rattenbach.
No obstante ese resultado perdidoso y criminal, las Fuerzas se negaban a ceder sus espacios de poder a un órgano que buscaba articular diversos aspectos del instrumento militar. Gobierno político y conjuntez fueron vectores transversales de la política de Defensa. El Ministerio fue más allá del dictado del decreto e implementó mecanismos para asegurarse que la resistencia a la coordinación, mezquina por cierto y no ligada a la defensa de la patria precisamente, pudieran boicotear las decisiones políticas que se tomaban para resolver esa cuenta pendiente.
Así, diversos sectores del Ministerio se concentraban en diseñar y evaluar minuciosamente los mejores perfiles profesionales de quienes fueran a ocupar cargos allí. Esta política también fue posible gracias a las facultades que el decreto 436/84 reconocía. Con los cambios implementados, las Fuerzas ya no se limitan a proponer satisfaciendo exigencias de evaluación por parte del Ministerio, podrán volver ponderar los destinos del personal de acuerdo a criterios que fijen por su cuenta. Nuestra historia muestra que podrían alejarse de la profesionalidad, de las necesidades estratégicas del sistema de defensa y acercarse al amiguismo, el castigo encubierto, al internismo y al negocio. Habrá que ver, por lo pronto, cuando había control político, había dónde buscar responsabilidades: ¿Quién controlará este escenario de delegaciones? ¿Existirá la posibilidad del control interno?
Las autoridades actuales señalaron a los medios de prensa que los consultaron al respecto que las resoluciones de Garré siguen vigentes. Sin embargo, o resultan muy ignorantes y olvidan que están basadas en el decreto que acaban de derogar o mienten. Difícilmente puedan ser invocadas; el Decreto que les hacía de base ya no está vigente por lo cual la mejor de las voluntades políticas de control deberá lidiar con su propia renuncia a la decisión, que de manera muy amplia pusieron en manos de los jefes militares.

En conclusión, autonomía militar y desgobierno político de la Defensa: para qué?

El decreto derogado por el Presidente Macri fue un instrumento útil para un proceso que tuvo las dificultades que todos conocemos pero, cuando las condiciones políticas estuvieron dadas, mostró eficacia para construir gobierno político. Quienes lo impulsaron en 1984 sabían lo que implicaba. También comprendieron con cabalidad su potencia quienes en los últimos 10 años tomaron ese gobierno político como objetivo de la gestión. Idéntica claridad tienen quienes, en 2016, impulsaron su derogación. Saben lo que están recuperando. Ni más ni menos que los "fierros" administrativos, el poder, el control sobre la suerte y carrera de quienes integran las fuerzas. La autonomía encierra riesgos varios.
Soplan por estos días vientos de acercamiento a intereses extranjeros con la mirada acechante sobre los recursos naturales de la región, además de una historia de marcada injerencia en las fuerzas armadas de otros países cuando no en la soberanía en general.
También hay rumores de recorte presupuestario y de estructuras, que alimentan la idea de que a cambio de mansedumbre frente al desmantelamiento, la política sea el descontrol.
Finalmente, este mismo gobierno el pasado mes de enero ha sancionado un decreto de Emergencia en Seguridad que nos dice en sus fundamentos que afecta la soberanía nacional y avanza en la convocatoria de Fuerzas Armadas para tareas de la seguridad interior y su guerra impostada para congraciarse con los Estados Unidos. Ahora las autonomiza y no hay porqué no poner en relación ambas decisiones, una sustancial, otra instrumental. Proponemos no desacoplar este decreto del contexto en el que aparece. Cuando los primeros shocks del semestre, circulaba un texto de Gustavo Varela que vale recordar, por la insistencia en que solo estamos ante inofensivos reordenamientos administrativos. Aquí, parte del texto:
“No son la rancia aristocracia del XIX; no son las fieras fascistas del treinta. Se parecen a los de la Revolución Libertadora (los antiperonistas se parecen, cualquiera sea la filiación política o ideológica). Pero estos de ahora son definitivamente otra cosa (…) No son de derecha: no es ese el rango que los mide. (….) Tienen preocupación por las formas, porque es parte del mismo asunto. Son corporaciones que negocian (…) Estas corporaciones no tienen dueño, los excede. Por eso no importa si es Macri o quién sea. Macri es un muy buen exponente, sí, pero el asunto es más amplio, de inscripción internacional, de lazos más complicados, de intereses cruzados. Son neo (…) La forma de operar sobre los otros es bajo una apariencia (amenaza) de modernización permanente. (…) Saben a dónde van y no necesitan que haya alguna mediación (superan en esto a Martínez de Hoz o a Cavallo). No tienen un proyecto de país. No les importa. Son lo más agudo del capitalismo, su bisturí más impiadoso. No es un nombre. Son otra cosa: una raza política nueva que casi no conocemos”
¿Qué es lo que están desplegándose? ¿Es el decreto sólo un resabio predemocrático? ¿Buscamos por el lado de la repetición o estamos ante algo nuevo, o las dos cosas? ¿Es una ofrenda ideológica sin riesgos a un sector con el que se identifican? ¿Es puro desinterés? ¿Es moneda de cambio para desmantelar? ¿O distribución de roles para nuevas instrumentaciones en nombre de la seguridad? Seguir haciéndonos preguntas, juntarnos, esclarecernos, pedir explicaciones es la tarea.