Claudia Bernazza: "La planificación estratégica se tiene que hacer cargo de las tensiones y de los conflictos"

Por Julián Bilmes, Andrés Carbel y Santiago Liaudat

Claudia Bernazza es docente, escritora, militante social y política. Se formó como maestra (ISFD N°12), ingeniera agrónoma (UNLP), magíster y doctora en Cs. Sociales (FLACSO). Docente de grado y posgrado en varias UUNN y otros centros de estudio y administración pública. Se desempeñó como asesora de gobiernos municipales (1994-2002), funcionaria del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP) de la PBA (2002-2007) y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (2009-2010), presidenta del Consejo Provincial de las Mujeres de la PBA (2006-2007) y diputada nacional por PBA (2007-2009 y 2020-2021) (aquí se puede consultar su perfil completo).

APU: En primer lugar te queríamos preguntar sobre tu participación en la elaboración de planes estratégicos desde la gestión del Estado y tu experticia en planificación gubernamental.

Claudia Bernazza: Mis inicios tuvieron que ver con planificaciones locales que acompañábamos desde el IPAP, fue la verdadera escuela en la que yo aprendí planificación junto con otros. Acompañamos las planificaciones de desarrollo local que llevaban adelante los municipios en la década del 90, muchas veces a pedido de los organismos multilaterales, que les pedían este tipo de planificación para algún tipo de financiamiento. Eso dio lugar a poder conocer todas las corrientes de planificación en boga en aquel momento y por supuesto también me permitió conocer a Carlos Matus, que era un especialista absolutamente marginal, que no era una lectura que te ofrecían ni los organismos multilaterales, ni las bibliotecas de las ciencias sociales de aquel período. Eso me permitió tirar de ese hilo para conocer todos los debates de planificación del desarrollo que hubo en la década del ‘60 y del ‘70 y todo lo que a partir de ese aprendizaje Carlos Matus había elaborado como Planificación Estratégica Situacional.

Luego, ya con el gobierno de Felipe Solá, me hice cargo tanto del IPAP como de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Secretaría General de la Gobernación de la Provincia [de Buenos Aires] y desde ese lugar llevé adelante el Plan Trienal de la Gestión Pública 2004-2007, donde pude poner en juego todo lo que conocía hasta el momento y todo lo que sabía sobre planificación estratégica y situada. Desde ese propio plan, en un eje que teníamos de fortalecimiento estatal, seguimos acompañando y alentando planificaciones de los organismos públicos, planificaciones ministeriales de la Provincia de Buenos Aires y también en las planificaciones locales, pero ya no como planificaciones comarcales sino entendiendo que todo desarrollo local necesita de un proyecto provincial y un proyecto nacional. No como la planificación local que soñaban los municipalistas del periodo que prácticamente se estaban independizando de los proyectos nacionales.

APU: ¿Cuál es el balance que hacés de la experiencia de planificación estratégica del desarrollo que se llevó a cabo en los gobiernos peronistas y kirchneristas? ¿Cuáles fueron los principales aciertos y falencias, tanto en términos de contenido como metodológicos?

CB: Empecemos por el Primer y Segundo Plan Quinquenal (1947-1951 y 1952-1955). La gran virtud que tuvieron fue asignarle al Estado un rol en la economía y en la vida social, ordenando y orientando el desarrollo. Ya había habido alguna iniciativa con el plan Pinedo (1940), que fue absolutamente interrumpida por las oligarquías que tenían su representación en el congreso. Con los planes del peronismo lo que aparece es claramente esta visión industrialista y esta irrupción de los trabajadores industriales y de la idea de desarrollo agroindustrial de Perón con un rol central del Estado, lo cual interrumpe absolutamente el ciclo conservador. Y lo interrumpe con toda claridad, no fue como en el caso de Pinedo que lo trató de reorientar y fue imposible, desde los buenos modales fue imposible. Las clases dominantes de la Argentina debían retomar las riendas de este país y lo hicieron abrupta y violentamente a partir de la revolución fusiladora.

La revolución cubana trajo ciertas preocupaciones al eje occidental y por supuesto a EEUU, y a partir del gobierno de Kennedy se empezó a visualizar la necesidad de generar planes de desarrollo. El clima de posguerra y el estilo de gobierno de Kennedy llevó a pensar que había que acompañar alguna planificación del desarrollo en América Latina frente a la amenaza que significaba la Unión Soviética allí en la pequeña isla del Caribe, o por lo menos estos ánimos revolucionarios que podían tener un efecto contagio en toda América Latina. Esto dio lugar a la financiación de planes de desarrollo en todo el continente, lo cual es muy llamativo porque son planes de desarrollo que incluso hablan de reforma agraria, era tan alevosa la concentración de la tierra en manos de las oligarquías terratenientes que hasta el propio EEUU alienta la reforma agraria. Se hace en la reunión de Punta del Este (1961), se funda la Alianza para el Progreso y se empiezan a financiar estos planes. Yo creo que la gran virtud de los planes de desarrollo del periodo es poner sobre la mesa, poner en discusión el modelo de desarrollo y la tenencia de la tierra, esa es la gran virtud.

Luego, el Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional del tercer gobierno peronista (1973) abreva tanto en los planes quinquenales del primer período peronista como en los planes de desarrollo, porque se unen las dos corrientes. Se unen tanto los profesionales que se habían formado en el desarrollismo como la 'vieja guardia' del peronismo con la burguesía nacional que representaba el ministro Gelbard. Es una gran experiencia en términos de intentar esta confluencia del desarrollismo y el peronismo, que en realidad venían como en conflicto, porque uno había nacido a partir de la proscripción del otro. Fue muy interesante ver este esfuerzo que se hace, que hacen Benjamín Hopenhayn, Orlando D´Adamo desde el INPE [Instituto Nacional de Planificación Económica], por unir las líneas de la CEPAL, el desarrollismo y la planificación cepalina, con el espíritu y la mística de la planificación peronista.

A cierta guardia más de enfoque estratégico militar no la lograron unir y por eso es en otras oficinas, en las del general Damasco, donde se trabaja el Modelo Argentino para el Proyecto Nacional, que tiene la figura de Carlos Monti que viene de la UTN (Universidad Tecnológica Nacional), lo que era la universidad de los trabajadores del período peronista. Ellos fueron por el lado de un modelo más militar, más de estrategia militar y con una mística mucho más potente. Cuando Perón lo anuncia tiene toda una propuesta asamblearia, una iniciativa de que se va a recorrer el país con una serie de reuniones para construir este proyecto nacional, que finalmente no se realiza, pero me parece que es la primer iniciativa de planificación participativa de la que tengamos memoria, la cual no sucedió pero sí se anunció.

La verdad que son dos esfuerzos maravillosos, tanto el Modelo Argentino por el Proyecto Nacional como el Plan Trienal, son dos iniciativas muy loables. Pero como bien me decía Benjamín Hopenhayn cuando le hice la entrevista, mientras nosotros nos peleábamos a ver cuál era la planificación del tercer gobierno, el que verdaderamente movía los hilos era López Rega a través de su alianza con el Director de Presupuesto del Ministerio de Economía, que hacía que se entregara todo el dinero hacia los programas que llevaba adelante bienestar social con López Rega. Finalmente, el golpe de estado barrió con las dos iniciativas. El enemigo era otro. Mientras ellos creían que el problema estaba dentro del propio gabinete, el problema en realidad estaba naciendo y estaba solapado y luego se expresó que el verdadero problema en Argentina está fuera del gobierno peronista y se explaya con toda claridad a partir del golpe y la dictadura cívico-militar, que barre con todas estas iniciativas.

APU: El kirchnerismo recuperó ese legado histórico...

CB: Finalmente, en el período kirchnerista, me parece que el gran alumno de Carlos Matus -no sé si él lo supo- fue Néstor Kirchner. Cuando Matus empieza a hablar de planificación estratégica y de que no todo hay que decirlo, y que en realidad todo es un juego, donde tenés que ver qué decís, qué no decís, cómo vas planificando en situación y en cada momento, el gran jugador del juego estratégico se llamó Néstor Carlos Kirchner. En realidad él hace lo que de alguna manera aplica tanto a Perón, del primer Perón, como a Matus, porque deja la técnica de la planificación más ligada a sus ministerios, casi como una técnica de programación, mientras no muestra el juego y esto le dio excelentes resultados. O sea, más estratégico no se consigue.

Él sabía con quién hablar y cuándo hablar, de hecho hay una jugada estratégica de Kirchner (que yo relato como su jugada cumbre -para mí-, en el libro Diez años del proyecto nacional: las leyes que cambiaron la(s) historia(s), 2003-2013), que es la jugada que hace para lograr la anulación de las leyes de punto final y obediencia debida. Ahí tenés una jugada estratégica típica de la presidencia Kirchner. En el período de Cristina hubo un plan que me parece el más interesante en términos estratégicos, hubo otros planes en otros organismos, pero me pareció muy interesante como plan que logra desactivar un conflicto muy fuerte como fue el conflicto del campo, que fue el Plan Agroalimentario y Agroindustrial. Lo lleva adelante un equipo que acompaña al ministro Domínguez y que sienta a la mesa en términos de planificación estratégica a los mismos actores que meses antes habían estado en la calle activando el conflicto del campo.

APU: Mencionás en tu tesis que desde 1974 el país no volvió a contar con un plan nacional de desarrollo. ¿Eso sería deseable o necesario? ¿O forma parte de lo que no se dice, y que tiene que ver más con la cintura del líder político? ¿Cómo evaluás esta tensión?

CB: La planificación nacional del desarrollo es un enfoque en la planificación más clásica que tiene su temprana muerte en la década del ‘70. Cuando se hace una evaluación de los planes de desarrollo -lo comento en mi tesis-, a partir de una convocatoria que hace el BID -si mal no recuerdo- en el año 71, ya ahí se vislumbra que las oficinas nacionales de desarrollo no pudieron torcer las jugadas de los actores económicos de nuestro continente, no pudieron resolver el desarrollo, ni la creación de las oficinas ni los planes nacionales de desarrollo. Incluso hay un texto de Salvador Allende donde lo explica con toda claridad, y ya había alertado sobre este problema el Che Guevara cuando hace su discurso en la reunión de Punta del Este.

Aquellos planes eran tan normativos, tenían tanta esperanza puesta en el papel escrito que terminan fracasando, porque como hoy ya todos aprendimos, el plan no es el documento que se escribe, el plan es lo que sucede, es el sistema de conversación real que sucede y los acuerdos que se alcanzan en sistemas de conversación, se escriban o no se escriban. Es la voluntad política puesta en un sistema de conversación y tratando de imponerse, o de convencer, o de seducir a otras voluntades políticas en el sistema de conversación social. Eso es el plan. Entonces creer que el plan es el anillado, es el libro blanco de aquel periodo, o el anillado de la década del 90, el documento escrito, es tener demasiada esperanza en el papel escrito.

Tal como decía Perón en su discurso de presentación del Segundo Plan Quinquenal: "los documentos más técnicos están en las oficinas de mis ministros". O sea, esa técnica dejémosla para la programación, para los programas, ahora el plan es un sistema de conversación en una sala de situación, y eso cada gobernante la organiza como quiere y puede. A su vez, esos programas más técnico-operativos los necesitás como hoja de ruta. Ahora, si en vez de usarlos de esa manera se los usa como una biblia para cumplirlos a rajatabla, estás en problemas.

También, hay que aumentar las capacidades de gestión para saber maniobrar, saber modificar lo que se tenga que modificar. Entonces, creo mucho en las escuelas de formación en gestión pública, creo que nuestros militantes, todas las personas comprometidas con los planes de gobierno tienen que pasar por escuelas de formación, porque hay que conocer al “monstruo”, hay que conocer este aparato intrincado que es el Estado y la administración pública. Hay que conocer sus leyes de procedimiento, sus reglamentaciones para las compras y contrataciones, para la contratación de trabajadores, etc. Ahí apuesto muy fuertemente a los espacios como el Instituto Nacional de la Administración Pública y las escuelas de formación en administración pública. Conducir un organismo estatal no es solamente voluntad ni solamente compromiso, también hay que saber.

APU: En ese sentido, ¿cuáles son las capacidades estatales que se ponen en juego cuando alguna repartición estatal comienza a realizar una planificación estratégica? ¿En cuáles necesita apoyarse y cuáles contribuye a fortalecer?

CB: En un trabajo que hice con Gustavo Longo y Sabrina Comotto, llamado Evaluando en clave pública, postulamos 10 capacidades -en términos muy conductistas, emulando los manuales de Naciones Unidas, del PNUD y otros manuales internacionales, buscando esa clave para que nos lean. Las dos primeras son claves en materia de planificación. La definición de un proyecto de gobierno, que es la capacidad número uno: tener un proyecto de futuro claro para orientar la nave del Estado, que luego verás como lo explicitás, en forma oral, escrita (la verdad que para nosotros eso es irrelevante).

La segunda capacidad es la conducción de esa nave, el liderazgo para la acción. O sea, tener capacidad de enamorar, de motivar, de conducir al entramado estatal en favor de ese proyecto. Después hay otras capacidades que tienen que ver con el diseño de la estructura estatal, con los procedimientos de trabajos. Una de las cosas que más tendríamos que aceitar son los procedimientos, porque a veces no logramos salir de un cierto enredo burocrático a la hora de ejecutar nuestros proyectos.

APU: Y para ir cerrando, ¿qué desafíos existen para la planificación en la actualidad para el Frente de Todos y frente a la pandemia en curso?

CB: Cuando uno abre la página del Ministerio de Salud, en la página donde están los números del Covid, arriba dice sala de situación, decime más sala de situación que la que te propone esta pandemia… Más planificación estratégica no se consigue, porque vos tenés que planificar cada día, tenés que revisar tu plan cada día porque la pandemia es impredecible.

Entonces me parece que la planificación es un acuerdo político, creo que el Frente de Todos tiene un acuerdo muy claro, es una coalición muy clara de varias fuerzas que confluyen allí y esa coalición tiene dos o tres voces que la orientan en el gobierno, la voz del ejecutivo y también las voces parlamentarias que son referentes de este Frente de Todos, y esas voces van conduciendo la estrategia. Una estrategia que no se vuelca en ningún libro blanco pero que resulta clara leyendo o escuchando a los principales referentes, observando qué leyes se proponen, qué leyes se aprueban, observando las medidas de gobierno, observando el rol central que están teniendo -con razón- los titulares de la cartera sanitaria...

Digo esto porque quizás tengamos por nuestros recorridos académicos muy en la cabeza la idea de un plan-libro, bueno hoy eso es un defecto, no una virtud. Es un problema, una debilidad, porque ya no existe más ese periodo, ya ha sido superado por las nuevas teorías de la planificación. Hoy lo que necesitamos es un buen acuerdo político, una clara expresión de la voluntad política en el sistema de conversación y una sala de situación, y estos elementos están presentes -me parece- en en el actual gobierno del Frente de Todos. No sin tensiones, no sin conflicto, que también están previstos porque somos seres humanos. Por la condición humana, las relaciones sociales no son armoniosas por definición, entonces justamente la acción estratégica lo que trata de hacer es hacerse cargo de estas tensiones y de esos conflictos.

La pandemia es un gran escenario de aprendizaje para todos y todas, y por supuesto la pandemia obliga a la planificación estratégica, a la planificación situada, a un sistema de conversación constante donde las medidas se revisan cada día. Fijense que los periodistas muy formados en la planificación normativa, que sólo conocen algún librito que han leído alguna vez de planificación, todo el tiempo critican el cambio de las decisiones, cuando cambiar las decisiones es la virtud de la planificación estratégica, no su defecto. De hecho, los presupuestos que se aprueban año por año, que es lo único a lo que constitucionalmente estamos obligados (piensen que hay países de América Latina que están obligados también a presentar planes de gobierno, lo cual los vuelve mucho más rígidos), ya ese instrumento es rígido de por sí, y toda vez que hay una cláusula para que el jefe de gabinete haga modificaciones es discutida por la prensa, cuando en realidad es la única cláusula más o menos estratégica que tiene la ley de presupuesto.

Hoy por hoy, esto que para mí es una virtud del periodo, que es reunirse permanentemente, tener una sala de situación, revisar las medidas, es presentado como defecto, como problema, como debilidad. Creo que en este periodo de alguna manera todos los que gobernamos nos estamos entrenando en planificación estratégica. Creo que si uno relee a Matus parece que todo lo que escribió fue para que podamos transitar este período pandémico.

APU: ¿Algo para cerrar que no te hayamos preguntado?

CB: Me gustaría decirles, sobre todo a los más jóvenes que nos estén leyendo, que no se dejen llevar por ciertas teorías de la planificación que provienen del mundo anglosajón o europeo. Que lean a los nuestros: Carlos Vilas, Carlos Matus, Celso Furtado, Daniel García Delgado, Benjamín Hopenhayn, Alfredo Calcagno, Omar Guerrero, a los grandes autores de la planificación estratégica que pueden encontrar en la biblioteca del ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social). Que lean a Scalabrini, Jauretche, Mariátegui, Kusch… porque mi preocupación es que estamos muy invadidos por la bibliografía, por los textos académicos tanto que provienen de Europa como de Estados Unidos, y ciertas universidades de la Argentina -las privadas sobre todo pero aún las públicas-, a veces siento que difunden más a Peter Drucker o a Michael Porter que a Carlos Matus. Eso me preocupa mucho. Si bien hay autores que hay que leerlos, que vale la pena leer, tanto del mundo anglosajón como del mundo continental europeo, creo que lo fundamental, lo que hay que priorizar son las lecturas de los propios, las lecturas de América Latina.

Tenemos a nuestro alcance un libro profundamente estratégico que te relata la cocina de las estrategias de gobierno como es Sinceramente de Cristina, que me parece que debiera ser de los libros de cabecera de quienes se quieran dedicar a estos temas. Y no lo nombro en términos de un panegírico de una fuerza de gobierno o de una líder. Que lo lean por el privilegio que tenemos de contar con textos referidos a la cocina de un gobierno. Entonces me parece que hacen falta más lecturas propias. Tenemos un problema con el pensamiento latinoamericano, el cual existe, es muy frondoso, muy rico. El problema es su difusión y que sea lectura de nuestros estudiantes jóvenes.