Enrique Martínez: "Es esencial el componente de planificación en una gestión de gobierno"

Por Julián Bilmes, Andrés Carbel y Santiago Liaudat

Enrique Mario Martínez fue presidente del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) entre 2002 y 2011 y coordina en la actualidad el Instituto para la Producción Popular (IPP). En este diálogo con APU, Martínez reflexiona sobre su experiencia en el INTI y sobre el rol de la planificación estratégica en el Estado. El rol de los expertos, la burocracia y los funcionarios, las idas y vueltas en nuestra historia, y por qué “bajar” al territorio.

Agencia Paco Urondo: Para empezar, ¿qué función o utilidad tiene la planificación estratégica para el Estado?

Enrique Martínez: Yo creo que es esencial el componente de planificación en una gestión de gobierno. En la oportunidad de un pequeño espacio que me tocó ocupar como funcionario público en el INTI, donde estuvimos nueve años, pensamos desde el principio que era esencial tener un plan estratégico. Una de las cosas que no me hubiera perdonado es dejar el cargo sin hacer un plan estratégico y una línea ejecutiva para cumplirlo. ¿Por qué demoramos entre cinco y seis años para empezar a hacerlo? Por la necesidad de hablar con la gente.

Una mirada estratégica no puede tener dos años de horizonte, sino un par de décadas de horizonte, y en consecuencia a lo mejor hay que discutirla más tiempo, no se puede venir con el plan estratégico en el bolsillo, porque efectivamente dentro de la función se aprende bastante y hasta que están dadas las condiciones para un plan estratégico puede pasar un cierto tiempo.

Teníamos que pasar de ser funcionarios políticos que administraban la caja y administraban la discusión con los gremios, a funcionarios que entendieran qué era la tecnología nacional y cómo se expresaba la necesidad del desarrollo tecnológico productivo en cada uno de los lugares de la Argentina. Anteriormente el INTI era pensado como unidad de negocios, como un ámbito de generación de tecnología del sector público, pero que a partir de su generación se convertía en un negocio que se intercambiaba, se compraba y vendía en el mercado.

Nosotros no sólo quisimos hacer una idea distinta, de un INTI al servicio de las necesidades tecnológicas de la comunidad, sino que antes de empezar a hacer el plan estratégico recorrimos las 24 provincias, construimos Centros INTI en casi toda la Argentina y a partir de ahí nos animamos a pensar un plan estratégico. Ese plan se discutió casi seis meses en numerosas reuniones parciales con los diversos ámbitos de trabajo, no solo siquiera con las estructuras tradicionales gerenciales o de directores, sino que se convocaban verdaderas asambleas para discutir el contenido del plan estratégico, y el plan que aprobamos fue resultado de eso.

APU: ¿Qué fue de ese Plan?

EM: Nosotros dejamos la gestión en 2011, y a partir de ahí es como si ese plan no hubiera existido nunca. A nadie le importó, lo respeto ni lo ejecutó. Ni siquiera la gestión posterior en el 2011-2015, que perteneció al mismo gobierno. Luego, en 2015-2019 se hizo un plan estratégico sin hacer ninguna referencia a los antecedentes y creo que en este momento se está volviendo a hacer otro plan, lo cual indica que es más un hecho formal que un hecho de compromiso concreto tener un plan estratégico. Hay que tener un plan estratégico porque no sé, queda bien o en algún lado dice que es importante, pero no importa lo que tenga adentro, y más grave, no importa ejecutarlo. Una vez que se formula un plan estratégico el sucesor político lo debería respetar, y eso no significa respetar al antecesor político sino respetar el concepto de plan.

Lo lamento mucho, pero tengo una impresión muy negativa de la seriedad y del rigor de los esquemas de planificación de toda la gestión democrática. Yo creo que la gestión democrática no ha tenido planificación de 1983 para acá. Me parece que no tenemos asumida la planificación como un hecho visceral que nos comprometa a los funcionarios. Si no ganamos respeto por lo estratégico es que no estamos ganando respeto por la función misma, y ahí tenemos un problema político mucho más serio. Creo que nos falta reflexionar sobre cómo se honran los cargos políticos. Esa es otra discusión.

Para dar un ejemplo: después de doce años del gobierno kirchnerista tener ahora un conflicto como el que tenemos con la “hidrovía”, que no apareció en ninguna discusión pública de planificación, ni de agricultura ni de industria, demuestra la ignorancia de toda una camada de funcionarios de una gestión completa. Porque eso tiene más de veinte años de vigencia y, sin embargo, lo venimos a descubrir al momento que se vence la concesión. Como ese ejemplo hay numerosos más, pero tal vez sea el paradigmático.

APU: ¿Cómo se perdió esa cultura de la planificación que el país había tenido?

EM: Yo ingresé al Estado como personal de quinto o sexto nivel: un jefe de división en la Dirección de Industria en el año 1969. En aquel entonces había una dirección de planificación y desarrollo (creo que se llamaba), en la Secretaría de Industria, que era la responsable de hacer planes industriales. Esa dirección se nutría de los expertos. ¿Quiénes eran estos? Eran casi herencia inercial de tiempos donde el Estado había sido muy protagonista de la actividad industrial. Había un experto en celulosa y papel, otro en automotriz, etc. ¿Qué tenían? Enormes armarios -como los que existían en la vieja arquitectura de la burocracia- llenos de todos los antecedentes de propuestas, planes y discusiones de mayor o menor envergadura que había sobre el tema. Eran realmente libros abiertos de gente que conocía toda la historia de su sector.

La dirección de planificación de aquel entonces, que era -me parece- una creación del gobierno de Onganía. Convocó economistas jóvenes que tuvieron el cuidado de no ser presuntuosos y soberbios, y consultaron a los que eran dueños de los armarios. Realmente armaron esquemas de planificación que eran bastante serios, que más que planificación eran proyecciones a futuro de lo que venía pasando y razonables expectativas de lo que podía pasar, en función de algunas hipótesis de inversión externa e interna que en aquel entonces eran válidas.

Ese área de planificación tuvo una vigencia de aproximadamente siete u ocho años, pero la destruyó el proceso militar de 1976-1983. Desde entonces, en el área industrial, la planificación subsistió en los términos, en los conceptos, pero ya sin fundamentos serios, de estudio, de basarse en experiencias y conocimientos sectoriales más que en simples proyecciones, en muchos casos orientadas por alguna gran inversión que se pretendía que sucediera (y se metía en el plan industrial que eso iba a pasar para habilitar la posibilidad de que sucediera y se le diera mayor verosimilitud).

APU: ¿Qué fue de aquellos expertos?

EM: Aquella fracción de la burocracia perdió interés para las sucesivas conducciones. No solo el proceso militar los subestimó sino que durante la gestión de Raúl Alfonsín -en la que yo participé del equipo de la Secretaria de Industria, como uno de los cinco subsecretarios-, todas las tareas las hacían el secretario con los subsecretarios y un pequeño grupo de asesores. El secretario no conocía prácticamente a ningún funcionario debajo del subsecretario.

De ahí para abajo los centenares de empleados de la Secretaría de Industria llenaban formularios o le hacían llenar formularios a la gente que venía a pedir cosas. Era una suerte de rutina establecida, sin que el secretario o el ministro de economía pusieran imaginación o iniciativa alguna, ¿se entiende? Entonces, era de esperar que eso se degradara, que perdiera capacidad de creatividad y de gestionar en la medida que nadie les preguntaba nada. Si realmente no se usaba a la gente de la secretaría y a su historia, ¿para qué ocuparse en hacerse escuchar?

La burocracia tiene ese reflejo, un reflejo sano diría yo, de cuidar la vida. ¿Para qué ocuparse de plantearle al secretario si, como bien se dice, el burócrata dura más que el secretario? Esperamos a que venga el otro secretario y veremos si nos escucha. Pero se sucedieron secretarios y colores políticos y pasó siempre lo mismo: los secretarios o los ministros trabajaron con sus asesores, con pequeños grupos y, en consecuencia, las estructuras de los ministerios no existieron.

APU: ¿Cómo se nutre hoy el Estado si quiere volver a planificar?

EM: Me parece que hay un único componente, que es una suerte de baño de humildad, una frase que usó Cristina Kirchner alguna vez pero en una dirección distinta, explicando la forma de construir las candidaturas. Acá sería respecto a la forma de construir la capacidad de gestión. Me parece que aún desde los primeros niveles -hablo de municipios y gobiernos de provincia-, es imperativo que se baje a la comunidad a entender lo que pasa allí, y se evite la manifestación de soluciones en base a los grandes números que bajan de la macroeconomía sin conocer no solo lo que pasa sino lo que sienten los actores de la base social.

Me parece que la planificación tiene que reformularse a sí misma, es necesario para planificar, conocer, y para conocer no hay que leer más teoría económica o teoría política, o ver qué hacen los franceses o los españoles, sino tal vez hacer todo eso, conocer todo eso, pero también hablar con la gente. De lo contrario es imposible planificar adecuadamente.

Hoy en día aparecen cosas con algunos matices interesantes, pero con mucho más de mimetización con lo que está sucediendo en el mundo que conocimiento de la realidad concreta de la Argentina. Por ejemplo, es un groserísimo error hablar de industria 4.0 como un futuro deseable con un 40% de pobreza y alrededor de 25% de desocupación, con tan baja productividad como hay en Argentina, con cartoneros en la calle por decenas de miles como eslabón del circuito de recuperación -y puedo seguir describiendo deficiencias de productividad en la Argentina-.

También es un error hablar de un “desarrollo verde”. Si bien es bastante mejor como planteo y tiene algunos matices interesantes, no menciona en un párrafo siquiera cómo cambiar la vida de los cartoneros. Se piensa que estos van a seguir existiendo siempre allí y después nosotros vamos a tomar el cartón, el plástico y lo vamos a construir en una industria moderna convocando pymes y subsidiándolas. Bueno, también es realmente un error, porque nada se puede construir como cosa sustentable y estimable sobre la base de una cadena de valor que tiene un eslabón de tan baja productividad y de tan mala calidad de trabajo como la presencia de los cartoneros. Está más cerca de la realidad el planteo de la Argentina verde, pero me parece que hay que ir un paso más allá.

APU: ¿Como por ejemplo?

EM: Nosotros hemos propuesto al Ministerio de Ciencia y Técnica que tome un papel más activo en este tema, por eso le hemos propuesto que nos ayudara a hacer un estudio sobre Parques de Producción Social. Nos ayudó, lo hemos terminado, y hemos anunciado el comienzo de la segunda etapa. ¿Por qué? Porque creemos que ese Ministerio, por ser el ámbito del conocimiento, tiene un valor simbólico importante para pensar a futuro. Eso es planificar sin ponerle el título en todo caso, o si querés, poniéndoselo, pero con una modestia que implica que para pensar a futuro hay que estudiar mucho más que lo que se podría haber dicho hace cuarenta años haciendo simples proyecciones de lo que venía sucediendo.

Un plan estratégico no puede ser una proyección en este momento de la vida argentina, ni siquiera de la vida mundial, sino que debe tener un componente transformador que es inevitable. Bueno, para eso no basta con un Ministerio de Economía, de Agricultura, de Desarrollo Productivo, etc. Hay que meter adentro a todo el sistema de conocimiento y el MinCyT tendría que ser un protagonista central para poder hacer buenas planificaciones en la Argentina.

APU: ¿Qué serían estos Parques de Producción Social? ¿Y qué lugar cree que podrían ocupar dentro de distintas agendas que se propone el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030, que también está en elaboración?

EM: Bueno, empezando por lo último, está la intención de que el plan 2030 contenga esta idea inexorablemente. Se considera que la vinculación del Ministerio de CyT y la temática del desarrollo de conocimiento con la problemática social es una asignatura pendiente que en buena medida la discusión sobre los Parques de Producción Social podría venir a saldar.

Se trata de algo con una enorme importancia: a mi juicio, más que los parques, es la idea de empresa social -seamos más precisos-. Lo que nosotros hemos tratado de discutir es que el desarrollo capitalista traccionado por el capitalista, o sea el capital como hegemónico en el desarrollo traccionando a los otros factores de producción, ha perdido vigor intelectual, ha perdido legitimidad. Incluso porque está claro que los capitalistas lo que han hecho es hegemonizar sectores y luego concentrarlos. Está la idea de dinamizar el desarrollo general expandiendo su creatividad y el concepto del emprendedor schumpeteriano a toda la economía, pero eso no es así.

En general los capitalistas han llegado a un cierto nivel, han concentrado su hegemonía al máximo, y luego los excedentes económicos y financieros que han generado tratan de conservarlos con una enorme bola financiera, que en este momento es mucho mayor que los PBI del mundo, y que genera una situación de inestabilidad muy fuerte en el capitalismo.

Lo que nosotros decimos es que ese concepto de que el empresario capitalista es quien tracciona y que por lo tanto lo que hay que hacer es crear condiciones para que los inversores puedan desarrollar su actividad y ellos elegirán qué sectores trabajan y eso generará inexorablemente bienestar, ese concepto todavía tiene vigencia en algunos espacios ideológicos, pero ha perdido toda legitimidad. Por lo tanto, está en discusión y es válido poner sobre la mesa cuál debe ser el objetivo de un emprendimiento, más que cuáles son las condiciones que hay que brindarle a un inversor para que haga un emprendimiento eligiendo él la naturaleza del mismo.

APU: ¿Y qué proponen en contraposición a eso?

EM: Ahí aparece la idea de la empresa social, la idea de levantar como concepto válido (no excluyente ni único) que un emprendimiento que tiene derecho a ser pensado y a pedir apoyo estatal es un emprendimiento que resuelve problemas sociales. Si resuelve problemas sociales de tipo ambiental, de tipo energético o de tipo social puro en el sentido de integrar al trabajo a colectivos sociales que el capitalismo excluye en forma sistemática.

Esas empresas sociales deben ser caracterizadas, pensadas, entendidas como dinámica de funcionamiento ya que se pretende que funcionan en el mercado. Entender cuál es la diferencia entre una empresa social y una empresa capitalista tradicional y, por lo tanto, qué requerimientos tiene para su funcionamiento. Hay toda una lógica inmensa a pensar y estructurar, que bien vale la pena que el Ministerio de CyT ponga esfuerzos para llevar adelante, en un esquema teórico-práctico.

La idea de los Parques de Producción Social es tener un programa piloto inicial de tres o cuatro partes que se puedan poner en marcha y, en paralelo, conseguir una masa crítica importante de pensadores, pensadores concretos, sobre qué significa la empresa social en una comunidad. Una idea, que creemos innovadora e interesante, es que nosotros proponemos que en cada uno de los cuatro parques a los que pretendemos darle forma en este segunda etapa para que puedan ser ejecutados en la tercera etapa, tendría que haber, al menos, una empresa importante que se asuma como tutora intelectual del parque ayudando a configurar toda una serie de facetas en que el funcionario no alcanza, que la actividad empresaria debería poder ayudar.

En Tucumán es una empresa de producción de material de empaque, en Zárate es una empresa automotriz, en el sur de Córdoba es una empresa agroindustrial y en Avellaneda, que es el cuarto lugar, sería una universidad, porque ahí es una cosa mucho más multidisciplinaria. Bueno, esos cuatro ámbitos nos parecen que son actores importantes que constituirían un entramado que simultáneamente fortalecería al parque de producción social y lo validaría. Son las dos cosas a la vez.

APU: La última pregunta: ¿qué alcances y limitaciones tiene la planificación en un país como el nuestro, marcado por el histórico “péndulo” -o alternancia de proyectos de país totalmente antagónicos- sumado a recurrentes crisis macroeconómicas?

EM: ambas cosas son evidencia de nuestra debilidad en el campo popular. Me parece que aquello que tenía vigencia en la posguerra con el protagonismo del Estado como productor y responsable de la posibilidad de definir qué va a pasar en los próximos años en el país, con un Primer y Segundo Plan Quinquenal, con un grado de detalle que, además, se correspondió en buena medida con lo que se ejecutó (el Primer Plan Quinquenal se cumplió casi a pie juntillas), muestra un país que ya no existe. Me parece que en la actualidad estamos parados sobre un piso absolutamente resbaladizo.

Hay que definir desde el punto de vista de un gobierno popular, ¿cuáles son las intenciones? ¿Qué se pretende? De ahí nace la posibilidad de tener un plan. Hay que formular planes de base definitivos que indiquen cómo se articula el conocimiento con el uso de la tierra, con el uso del crédito para generar capital para quien quiera trabajar y con el acceso general a los consumidores para así generar un horizonte de trabajo para algunos millones de personas en los próximos diez años. Ahí sí se asegurará tener un plan para ejecutar y además ganar las elecciones sistemáticamente.

Si el liberalismo hace planes desde la macroeconomía, nosotros no podemos hacer contra-planes desde la macroeconomía. La macroeconomía no genera un plan estratégico, lo que genera un plan estratégico es acumular de abajo para arriba, y después tenés un plan estratégico.

Ver además: Manuel Marí: “El nuevo plan del MINCYT retoma la visión histórica del Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo”