¿Por qué ahora Villa Pehuenia?

Por Diego Kenis | Foto: Oscar Virginillo, Confederación Mapuche de Neuquén

Con una resolución favorable y por mayoría, la Corte Suprema de Justicia de la Nación puso fin el 8 de abril a un reclamo de casi dos décadas por la creación del municipio neuquino de Villa Pehuenia en el territorio ancestral habitado por las comunidades mapuches Catalán, Puel y Plácido Puel, que no fueron consultadas como mandan la Constitución Nacional y tratados internacionales con igual jerarquía.

Como informó Susana Lara en la edición de El Cohete a la Luna del domingo 25 de abril, el de la Corte Suprema fue uno de los cinco recientes fallos con que distintos tribunales del país hicieron propia “una línea de pensamiento que reconoce que el conflicto territorial con el pueblo mapuche-tehuelche debe resolverlo el Estado a través del diálogo y con las herramientas institucionales que ya dispone, en cumplimiento a la Constitución Nacional y los convenios internacionales”.

Esos fueron, en efecto, los elementos centrales del voto de mayoría encabezado por Horacio Rosatti y acompañado por Elena Highton, Juan Carlos Maqueda y Ricardo Lorenzetti, que en once páginas tomaron algunos de los argumentos que la entonces procuradora general Alejandra Gils Carbó había desarrollado en diecisiete. En septiembre de 2014, casi siete años antes.

Sesenta días, siete años

En 2003, la ley provincial 2.439 creó el municipio de Villa Pehuenia sobre tierras especialmente atractivas al turismo, lo que incrementó su valor inmobiliario y llevó a un aumento de la población que diluyó el protagonismo de las comunidades indígenas en territorios habitados por ellas ancestralmente. Pocos meses después un decreto del Ejecutivo neuquino convocó a elecciones para conformar la comisión correspondiente a una entidad municipal de tercera categoría.

La comunidad mapuche Catalán y la Confederación Indígena Neuquina interpusieron una acción judicial por la inconstitucionalidad de los procedimientos, que no contemplaban la instancia previa de consulta ni la posterior disposición de mecanismos de participación. El Tribunal Superior de Justicia de Neuquén rechazó el planteo y la apelación derivó a la Corte Suprema de la Nación.

El 8 de septiembre de 2014, Gils Carbó firmó el dictamen de la Procuración General. En sus páginas evaluó el caso desde los tratados internacionales y la Constitución Nacional, recuperando además conceptos vertidos en los debates de la Convención Constituyente que la reformó en 1994, dejando atrás “aproximaciones asimilacionistas e integracionistas hacia los pueblos indígenas y tribales” y asentando “un nuevo paradigma de protección de la diversidad cultural”. Particularmente, el inciso 17 del artículo 75 asegura la participación de los pueblos indígenas “en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten”.

Por su parte, el sexto artículo del Convenio 169 de la Organización Internacionales del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales marca dos dimensiones de ese derecho: la consulta previa “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, y la participación libre y “por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población” en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos. En similares términos se expresa el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

La cuestión central, de ese modo, consistía en dilucidar si la creación del municipio de Villa Pehuenia había afectado o podría derivar en una afectación de los derechos de las comunidades originarias que tornara indispensable asegurar la consulta previa y la participación posterior.

Gils Carbó respondió afirmativamente. En principio, porque la demarcación geográfica podría colocar a los territorios ancestrales bajo jurisdicciones municipales diversas. Por otra parte, la adopción de un modelo de organización municipal, ajena a la cosmovisión indígena, repercute en derechos políticos “indispensables para la protección de sus intereses económicos, culturales y sociales”. Finalmente, la atribución inconsulta de facultades y funciones al nuevo órgano municipal afecta la autodeterminación de las comunidades indígenas, que de hecho ejercían algunas de las conferidas al municipio creado.

La ley provincial tampoco previó mecanismo alguno para una participación permanente de esas comunidades en el gobierno municipal, que –enfatizó la entonces procuradora– no queda garantizada con las elecciones regulares. Apoyándose en la interpretación que la Corte Interamericana realizó del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Gils Carbó subrayó que en estos casos la igualdad debe considerarse desde la situación de vulnerabilidad de los pueblos indígenas, que demanda crear mecanismos específicos de participación.

Frente a tal escenario, el dictamen recomendó a la Corte que otorgase a la provincia de Neuquén sesenta días para llevar a cabo la consulta omitida y “en un plazo razonable, diseñe, en conjunto con las comunidades indígenas, los mecanismos permanentes de participación institucional”.

Siete años después, el voto mayoritario de la Corte repitió la mayor parte de los argumentos de la Procuración General y dio aval a lo dictaminado, aunque omitió imponer límite temporal al primer punto, que quedó con plazo indefinido.

En cambio, el máximo tribunal dejó expresamente aclarado que no compartía el penúltimo párrafo del texto de Gils Carbó, que entendía que la misma Corte debía establecer un mecanismo de supervisión, con intervención de la propia Procuración. Contrariamente a la recomendado, esa función fue encargada al Tribunal Superior de Justicia neuquino, el mismo que respondió negativamente al reclamo.

Tiempos modernos

Los siete años transcurridos entre ambos escritos habilitan a preguntarse por la oportunidad en que la Corte emitió su resolución, sin restar legitimidad a la conquista de la comunidad mapuche que motorizó y sostuvo el reclamo en las sucesivas instancias judiciales y a lo largo de casi dieciocho años.

La Corte tiene potestad de administrar los tiempos de sus resoluciones, pero ni en Buenos Aires ni en Neuquén terminan de creer que sólo la minuciosa ponderación del reclamo explique la oportunidad con que el voto mayoritario recuperó los conceptos de Gils Carbó. Tampoco que la demora obedezca únicamente al número de expedientes que debe resolver la Corte, una problemática cierta para cuya solución se han propuesto diversas alternativas. La más reciente, la creación de un tribunal arbitral intermedio, a propuesta del Consejo Consultivo para la reforma de la Justicia federal.

En el norte de la Patagonia deducen que la temporalidad del fallo puede deberse al intento de evitar una visita de los organismos internacionales cuyas normativas se estaban incumpliendo por la dilación de una resolución de fondo.

Más cerca del palacio de la porteña calle Talcahuano se preguntan por otras posibilidades, no excluyentes:

• la necesidad de la Corte de afianzarse como el resorte último del sistema republicano, sin estar sometida directamente a la voluntad popular, y al mismo tiempo recrearse como un cuerpo con despachos abiertos a la escucha de opiniones y demandas.
• su bandeja de pendientes, que incluye el debate por la actual distribución de la coparticipación federal. El gobierno nacional primero y el Congreso después decidieron recuperar parte del incremento que el entonces presidente Mauricio Macri había obsequiado a su sucesor en la alcaldía porteña, Horacio Rodríguez Larreta. Sin recorrer instancias previas, el gobierno de la CABA recurrió directamente a la Corte, que insiste en equiparar a la Capital Federal a una provincia pese a lo escrito en la Constitución Nacional. Quienes marcan este punto temen que el fallo del 8 de abril sea la medida de cal que precede a la de arena, una mezcla habitual en las construcciones de la Corte y de su ex presidente Lorenzetti. A ello se añadió el planteo porteño contra la suspensión de las clases presenciales, una controversia nueva pero previsible en el escenario de pandemia.
• la velada pero incontenible necesidad del ministro rafaelino de volver a la presidencia formal del tribunal, que todavía es capaz de ejercer parcialmente en la práctica. El voto retrogrado pero sincero de su sucesor Carlos Rosenkrantz podría ser su mejor publicidad, tras el 1-4.

El doctor No

Rosenkrantz efectuó una lectura restrictiva de las normativas citadas, entendió que la conformación inconsulta del municipio no resultaba en una afectación directa de los derechos de las comunidades indígenas y alegó que abrirles canales específicos de consulta y participación las conferiría “derechos políticos que ningún colectivo diferente al pueblo de la Nación y de las provincias tiene ni podría aspirar a tener”. En su opinión, la Constitución Nacional “no establece lo que necesitarían las actoras para que su reclamo pudiese prosperar, más precisamente, que los pueblos indígenas tienen, además, superioridad política sobre el resto de la Nación”.

En el mismo sentido, sobrevuelan su escrito los fantasmas de la secesión y la pérdida de soberanía, conceptos que se tornan difíciles de comprender cuando emergen de un fallo de la Corte Suprema a partir de una acción de peticionarios que recorrieron el camino judicial previsto en la República Argentina.

Un ejemplo claro de los temores de Rosenkrantz surge del apartado en que evaluó el caso a partir de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, sobre la que aclaró que “en modo alguno impone a los estados una restricción a su soberanía ni condiciona su unidad política”. Lo mismo se verifica en el criterio de selección de Rosenkrantz para las citas del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de 1994, a las que 27 años después pretende hacer decir lo que no dicen: más que advertir un riesgo, lo descartan.

La abogada y docente Silvina Ramírez, doctora en Derecho e integrante de la Asociación de Abogados y Abogadas de Derecho Indígena (AADI), apuntó en sus comentarios al fallo que los argumentos de Ronsenkrantz “traducen desconocimiento de los derechos indígenas y sus impactos en las estructuras estatales, y vuelven sobre consideraciones que los debates de las últimas décadas han superado”.

“Ideas tales como soberanía, unidad y fragmentación estatal, o la autodeterminación indígena como una amenaza que se cierne sobre los Estados, conforman más un entramado ideológico que uno jurídico”, indicó la especialista, que calificó a esta visión como “regresiva”.

En el mismo sentido opinó su colega Micaela Gomiz, electa en 2020 presidenta de la AADI y abogada del Observatorio de Derechos Humanos de Pueblos Indígenas. “Libre determinación no quiere decir separatismo. Quiere decir que las comunidades indígenas tienen el derecho a determinarse libremente en términos económicos, políticos y de proyectos de vida. De ahí se derivan, entre otras cuestiones, la necesidad de que se los tenga en cuenta al momento de decidir”, remarcó, consultada por El Cohete a la Luna.

“Lo que su voto está negando es que generar un organismo de poder de esta naturaleza en un territorio donde hay autoridades mapuches, sin disponer ningún mecanismo de participación específica, es considerar que hay una sola cultura con derecho de ejercer el poder institucional del Estado”, marcó Gomiz, que además es docente de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional del Comahue.

Esta historia continuará

Por los derechos y obligaciones generados por el municipio de Villa Pehuenia en casi dos décadas de existencia, el fallo de la Corte no invalidó su creación ni los actos jurídicos celebrados o a celebrarse hasta la adecuación de la ley que lo creó, a la que –a diferencia de lo sugerido por el dictamen de la Procuración– no fijó plazo concreto.

Al cierre de esta nota, el bloque del Frente de Todos (FdT) en la legislatura neuquina estaba abocado a la redacción de un proyecto para adaptar la ley 2.439 a los estándares constitucionales omitidos casi dos décadas atrás.

El texto en elaboración buscará garantizar que se contemple el reconocimiento a la propiedad comunitaria de las comunidades mapuches y se dispongan partidas presupuestarias para el cumplimiento de su participación permanente en el gobierno municipal.

Del debate y la correlación de fuerzas en la legislatura dependerá que se logre también dar publicidad a la distribución de tierras que en las últimas décadas favoreció el Movimiento Popular Neuquino (MPN) sobre la zona de Villa Pehuenia. Gobernante desde 1983, el MPN cuenta con quince bancas propias o aliadas sobre 35, lo que obligaría a reunir los votos del FdT, el macrismo, el Frente de Izquierda y el Partido Demócrata Cristiano.

*Esta nota fue publicada también en el portal El Cohete a la Luna, en su edición del domingo 2 de mayo de 2021. Es reproducida por AGENCIA PACO URONDO en el marco de un acuerdo editorial.